荐文 | 刘述良：通往健全乡村之路——基于协同治理的视角
时间：2021/11/11 12:41:51 作者：刘述良 来源：《南京社会科学》2021年第10期 阅读：14834
摘要：政府之手是乡村功能修复的关键力量。第一阶段的任务当重在修复乡村功能，搭建乡村振兴的“四梁八柱”，建设乡村快行系统，实现乡村社会结构再造和治理结构的优化，推动“城乡等值化”。
建设健全乡村，需要政府之手、市场之手与社会之手共同发力。缺了任何一只手，乡村社会都可能患上“乡村病”。近百年来，我国城市—乡村竞争事实上并不公平，城市凭借其有利地位持续汲取乡村资源，直接造成乡村社会与产业的空心化。健全乡村建设的目的是要建设自在自为的乡村社会，可分功能修复和功能维持两个阶段进行。政府之手是乡村功能修复的关键力量。第一阶段的任务当重在修复乡村功能，搭建乡村振兴的“四梁八柱”，建设乡村快行系统，实现乡村社会结构再造和治理结构的优化，推动“城乡等值化”。进入功能维持阶段，政府之手的作用在于相机抑制市场与社会之手可能的失灵。
改革开放以来，在国家从“乡土中国”向“城市中国”转型的过程中，中国乡村社会逐渐失去了一贯以来的主导地位，其社会结构也伴随着城镇化的快速发展而迅速解体。在较长一段时间内，由于缺乏竞争力和政策支持，在参与国内与国际双循环的过程中，国家源源不断地从乡村汲取资源，乡村人才、资金和资源、公共服务“空心化”现象较为突出。随着乡村振兴战略与乡村建设行动的提出，我国乡村的建设与发展迎来前所未有的发展机遇。当前，国家治理层面的乡建机会之窗已经打开，乡村建设已经成为当前及今后一段时间内国家建设的重要任务。在此时间节点，想象健全乡村及其建设之路，识别乡村建设的可能之手特别是政府之手的应为、可为与不能为之边界，充分发挥政府扶持之手的作用，利于助推乡村振兴和开展乡村建设行动。
健全乡村：结构功能的分析
本文所说的健全乡村，首先是自在自为的乡村，其在国际国内双循环的大格局中，具备自我存续、模式维持的能力，能够充分发挥其应有的政治、经济与社会功能，从而实现乡村社会稳定、经济发展和社会和谐。此处的自在自为，重在强调乡村社会的存在是要满足国家及乡村社会成员的发展需要，要以社会成员的需要作为乡村社会运行状态和结果好坏的判断根据。在这一意义上，健全的乡村社会，是以人民为中心的社会，生活于其中的人们不再异化为“他人利用与剥削的工具，剥夺了他的自我感，直至他屈从于他人，或者变成一个机器人”。
理解健全乡村，可借鉴结构功能主义的重要代表人物帕森斯构建的社会系统存续GAIL模型（the GAIL system）。这一模型概括了社会系统存续需要满足的四大功能性条件，如目标达成（Goal-Attainment）、适应（Adaptation）、整合（Integration）、潜在模式维系（Latency）。循此思路，健全的乡村社会至少需要解决包括资源汲取（在大循环格局中体现为乡村竞争力的提升）、合理分配与利用资源，摆脱来自城市或国际社会的控制与剥削等问题，保证乡村内部人际关系健康，治理有效，方可实现可持续发展。总之，可持续发展的能力、保障和改善民生的能力以及良好的乡村治理能力是判断乡村社会健全与否的标准。
社会可持续发展
乡村发展离不开经济增长和农村居民收入的增加，但发展不只是收入的增长，它还意味着乡村在经济、政治、文化、社会、生态等诸领域向着好的方向迈进。经济上农村居民收入持续增加，生活质量持续改善，经济增长不以牺牲生存环境为代价；政治上，有制度化的渠道表达诉求，农村居民的呼声能够得到及时关注，需求能够得到满足；文化上，形成健康积极的价值观念和思维方式，培育良好的道德情操、审美趣味，积极传承中华民族传统美德；社会领域，人口构成合理，乡村社会人际交往、社会关系健康；在生态方面，乡村自然环境能够自我修复，自然环境不因经济进步而受损，具有很好的生态韧性。
民生有保障
乡村社会为人而建，全力保障和改善民生是健全乡村的应有之义。乡村民生主要涉及：（1）实现充分就业，有能力吸纳和保有规模适当的人口。（2）能够提供较高质量的乡村教育。（3）乡村消费安全有保障，在粮食及食物消费上，不仅粮食自给率较高，而且食品质量有保证，不存在食品安全隐患。（4）相对便捷的医疗条件，完善的公共医疗卫生体系，基本建立起农村医疗服务网络、农村医疗卫生快捷服务系统。（5）较好的住房条件，基本消除农村危房。（6）完善的社会保障体系，很好地防范和化解乡村居民面临的生活风险，保障乡村居民的基本生活。（7）文化体育设施齐全，品类多样、布局合理、管护及时。（8）发达的基础设施，包括便利的乡村交通、农田水利、乡村物流通信、乡村供排水、乡村能源（石油、煤炭、天然气、电力）等。
治理高绩效
当前的乡村社会正在经历广泛而又深刻的变革，乡村政治体系必须构建新政治功能，方能持续提升其治理能力。高水平治理能力是发展能力、保障和改善民生的能力的保证，可从三个维度加以判断：一是治理有效（Governance Effectiveness），即乡村社会能够解决自身发展、民生改善中的问题，比如依靠乡村自身维持经济，持续提高居民收入；及时回应并满足各类公共需求，乡村居民能够安居乐业；乡村社会秩序井然，治安良好，邻里和睦；乡村社会自我再生产能力高，吸纳和保有人力资本和资金资本的能力强。二是治理高效，即乡村社会能以较低的成本（Governance Economy）高效率地（Governance Efficency）解决发展和民生领域中的各类问题。三是实现治理创新，持续优化乡村治理结构，引进新的治理手段，努力实现乡村善治（Good Governance）。
缺位与越位：乡村衰退中的政府、市场与社会
建设健全乡村，需要政府之手、市场之手与社会之手共同发力。政府、市场与社会，各有优势，亦各有局限。缺了任何一只手，乡村社会都可能染上“乡村病”。尤其是政府之手，是乡村社会功能修复过程中的关键力量。政府之手如若缺位、越位，无法发展成“扶持之手”（Helping Hand），甚至演变为“掠夺之手”（Grabbing Hand），那么市场与社会领域存在的市场失灵、社会失灵就不能及时得到矫正，乡村便会走向衰败。
市场之手的局限
市场机制能够很好地解决效率问题，却无法提供公平。在城乡竞争中，乡村的劣势明显，形成强大的人口迁移推力（Push Factors），城市则依靠其技术、资源与资金、政策方面的强大优势，以及更多的工作机会、便利的生活条件、更好的教育和医疗设施、更好的治安等拉力（Pull Factors）因素，迅速从农村汲取自己所需的资源，进而造成农村空心化。
城市在经济方面的优势是农村青壮劳动力背井离乡的主要原因。纵观中国近四十多年来城乡关系的发展，虽然乡村对于人们有其独特的吸引力，比如乐享天伦、熟人社会带来的情感满足、对乡土的依恋等，但乡村生活有着强大的生存压力、有限的工作机会、相对较低的经济收入，虽然城市存在生活成本高、空气质量差、竞争激烈等问题，但毕竟城市有更多发展机会，进城务工便成为农村青壮劳动力的第一选择。客观地看，改革开放等政策利用城乡之间、区域之间的就业与生存机会差异、劳动力价差等的不同，为农村富余劳动力提供了很好的出口，市场之手很好地解决了乡村社会富余劳动力的难题。
然而，市场并不具备识别危机和自我调节的能力，市场之手在引导资源走向有效配置的同时，也会带来垄断、不正当竞争以及“马太效应”，即通常意义上的“市场极化效应”（Polarization Effect）以及“市场失败”（Market Failure）。缪尔达尔指出，经济发展一般会经历“地理上的二元经济结构”，并产生“回波效应”（Backwash Effects）。
如果不考虑政府有形之手，市场机制将无限强化市场中强者的劣势，同时无限放大市场中弱者的地位，使得城市发展得越来越好，乡村却迅速走向衰败。近百年来，乡村因为缺乏区位优势、基础设施落后、资金短缺、回报率低等，源源不断地向城市输送资源、资金、技术与人才。大量农村人口向城市迁移的后果，就是农村产业的空心化，产业的空心化又会进一步降低农村的人才、资金等的保有力，最后形成“乡村竞争力低下—乡村人口流出—农村人口空心化—乡村空间空心化—乡村产业空心化—乡村竞争力低下”的恶性循环。
在市场和政府这两只手推动下，乡村充当起城市发展资源池与人力池的角色。我国城市—乡村竞争事实上并不公平，城市凭借其有利地位持续汲取乡村资源，直接造成乡村社会与产业的空心化。在形式上公平的市场竞争机制下，天生处于弱者的乡村经济持续“失血”，乡村居民成了城乡交换中的牺牲品，乡村难见繁荣。
社会之手的短板
社会之手在乡村社会运行中起着重要作用，但若缺乏政府扶持之手，社会机制也可能失效。改革开放以来，在增长优先的逻辑下，国家将注意力更多集中于经济发展与城市建设，空心化的乡村社会日益丧失其应有的社会功能。比如，在乡村秩序与治安方面，面对广袤的乡村，战斗在第一线的派出所警力往往有限，加上基层派出所工作人员的政治、业务素质、服务意识、技术设备都非常欠缺，国家权力参与构建乡村社会正式秩序作用有限。在正式规范之外，身份、社会地位、家族或家族影响力等都是影响乡村秩序的重要因素。很长一段时间以来，乡村社会构建的所谓“正义”遵循的乃是“有限丛林法则”，虽然弱者有自己的独特武器，但此种冲突解决方案难以保护乡村社会弱者的利益。又如，乡风是乡村社会存续与发展的软实力，乡风好则乡村盛，乡风差则乡村败。在党和国家提出乡村振兴战略、大力推进乡风文明建设之前，农村乡风下滑、社会风气败坏已经出现。理性地看，农村乡风滑坡的根源在于乡村教化缺失。在取消农业税以前，村干部往往会履行税费收缴、计划生育、防火防盗等方面的宣传职责，但2005年以后，除一些经济与社会政策事务外，村干部基本上不再承担社会教化功能，乡村社会的教化近乎于无人负责的真空状态。
政府之手的平衡
徒有市场与社会之手，乡村以自身力量难以在城乡与国际竞争中谋得生存空间。在乡村发展中，政府之手的价值在于通过建设基础设施，保障乡村民生和推动乡村治理创新，提升乡村社会的吸引力，平衡城乡发展，矫正市场与社会失灵问题。当然，政府并非万能。如同市场、社会之手，政府之手同样也可能失灵。图1显示，实践中的政府之手可能是建设性的“扶持之手”，也可能是破坏性的“掠夺之手”。因此，“搞对激励”（get incentives right），确保政府之手变成扶持之手和政策方案科学合理，防止政府之手变成“掠夺之手”和政府缺位，是乡村繁荣的条件。
理论上，在“乡政村治”的治理结构中，乡镇一级政府承担着汲取财源、维护秩序和提供公共服务的职能，而村干部则是国家政策的宣传者和联络员、农村自治事务的组织者和推动者。现行乡村治理结构一方面形成了国家权力对乡村社会的绝对控制，另一方面，这一制度安排不但没有消除历史上遗留下来的乡村社会“赢利型经纪”问题，却以自治之名甩掉本应由政府承担的责任。
由于国家权力和乡村自治之间的界线并不清晰，国家权力缺位、越位的情况很多，镇村关系已呈现出领导与被领导的“附属行政化”特征。在缺乏适当的激励、信息公开和外来监督与制衡力量的情形下，作为理性自利的个体，具有双重身份的村官娴熟地游走于行政权与自治权之间，容易沦为“赢利型经纪”，滋生基层小微权力腐败。正式权威的缺失以及治理结构上的先天不足，加上乡村基层激励机制缺乏，乡村治理成效极为有限。
协同治理：建设健全乡村的扶持之手
农村兴则国家盛，农村稳则国家安。实现中华民族的伟大复兴，需要解决好城乡发展中存在的不平衡以及乡村发展不充分问题。中国仍然有着绝对体量的乡村居民（2020年的《中国统计年鉴》显示，2019年底我国乡村人口5.52亿人，占比为39.40%），乡村不仅是政治与社会发展的稳定器、环境与生态保护的缓冲器，更是国家战略安全的缓冲带。
建设自在自为的乡村社会，可以是乡村自救，也可以是政府他救。百年来的实践表明，只有乡村自救方案是行不通的。乡村社会建设得好不好，乡村能不能成为人们“回得去”的故乡，成为人们宜居宜业的理想家园，还取决于政府之手作用的发挥，关键在于政府之手能否成为乡村建设的“扶持之手”。从建设思路来看，乡村振兴可划分为功能修复和功能维持两个阶段。目前乡村社会尚不能发挥其应有的基本功能，第一阶段乡村建设的任务重在功能修复，并为下一阶段的功能维持打下基础。在这一阶段，由于空心化的乡村本身并没有自我修复能力，依靠政府的有形之手便是完成第一阶段任务的唯一出路。待通过政府之手搭建起乡村振兴的“四梁八柱”，实现了乡村社会结构再造和治理结构的优化，市场之手和社会之手便可以在各自领域正常起作用，政府之手便可从第一阶段中的部分领域撤出，只需相机抑制市场与社会之手可能的失灵问题。从发挥政府扶持之手作用的角度来看，健全乡村社会建设，需要强化各级政府建设乡村的意愿，防范政策风险、提升乡村建设行动力，健全政策反哺体系、努力实现城乡等值化，实施“固本强基”工程、建设乡村快行系统，完善乡村治理结构，健全乡村建设机制。
进一步强化改革支持与制度建设
2000年以来的中国乡村社会建设，实现了从汲取资源到反哺农业的转变，但乡村社会的竞争力问题并没有得到解决。自1994年分税制以来，我国国家能力特别是中央政府的财政能力提升很快，这为国家通过财政手段改善农村基础设施建设、促进农业现代化、提升乡村社会竞争力提供了资金保证，国家的乡村建设能力大大提升。特别是自党的十九大提出乡村振兴战略以来，中共中央及国家相关部门先后发布了数十部包括《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》（2018）、《数字乡村发展战略纲要》（2019）、《中华人民共和国乡村振兴促进法》（2021）等政策与法律，搭建起了实施乡村振兴战略和乡村建设行动的“四梁八柱”。
政策之外，乡村振兴战略的实施还需要稳定的、法制化的乡村建设激励机制。从实践来看，虽然乡村振兴战略提出后，在中央政府的强力推动及考核要求下，各级地方政府都采取了实质性的乡村建设行动，比如制定地方乡村振兴战略规划和实施规划，努力培育懂农业、爱农村、爱农民的“三农”乡土人才，加大乡村建设投入力度，金融重点向农村倾斜以及建立市县领导班子和领导干部乡村振兴考核制度等，但仍有不少地方存在思路不清、目标不明、措施不力、实效不大的问题。其根本原因是当前乡村建设中的人才支撑、投入保障、组织机制仍然停留在政策层面，乡村建设法制化、制度化水平亟待提高。
规范政策过程，提升乡村建设行动力
规范透明的政策过程，有利于防范乡村建设过程中的政策风险，特别是有利于抑制各类掠夺之手。由于镇村基层组织权力运行具有权力集中、资金密集、监管薄弱等特点，基层干部在土地征收流转、“三资”管理、惠农补贴、扶贫救济、低保医保、旧村改造资金、社会抚养费管理使用方面以权谋私、虚报冒领、贪污侵占等问题比较突出。“蝇贪”猛如虎，如果基层腐败不除，涉农政策再好也会死在“最后一公里”，因此，反腐要重视“最后一公里”腐败问题，反腐须向镇村强势推进。实施乡村建设行动，还需要明确责任，激发广大干部的乡村建设热情，通过建立乡村建设长效机制，防止官员的短期化行为。同时，应当确立农民的主体地位，以激发农民的积极性、能动性，一旦乡村振兴战略和乡村建设行动获得各类目标群体的认可与支持，就能有效防止“政府包干、干部在干、群众在看”的现象，让农民真正成为乡村建设行动的参与者与受惠者。
健全政策反哺体系，努力实现“城乡等值化”
政策反哺乡村，就是要树立农业农村优先发展的思维，努力提高乡村要素投入的回报率，综合运用财政、金融、税收、保险、服务等手段，引导资本、资金、技术、人才等要素资源及公共服务向农业农村倾斜，以实现乡村产业兴旺及农业现代化，提高农民收入及促进农村环境改善。多年来，我国一直采用增加农业财政拨款、提高农业补贴（如种粮直补、农资综合补贴、良种补贴合、农机购置补贴、畜牧良种补贴、渔业油价补贴等）等财政手段支持农业发展，政策反哺方式相对单一，有效的保险、金融支持以及农业社会化服务体系还有待完善。
推进“城乡等值化”，一方面，政府要加大财政投入，精心做好规划设计，大力发展乡村基础设施，让农民拥有与城市等值化的生产、生活及工作条件，以“城乡等值化”“去城市中心化”思维把握乡村振兴战略，解决人才“引不进”“留不住”“用不好”的问题；另一方面，要大力提升镇村领导人的企业家精神和战略领导力，包括开辟农产品新市场、拓展新的生存空间、引入新理念和新的生产方式、实现新治理等。
实施“固本强基”工程，建设乡村快行系统
政策反哺之外，还需要“固本强基”。经济层面要抓住产业兴旺这个牛鼻子，坚持产业优先，激活乡村主体、资源与市场；社会层面要实现人口回流，保证乡村建设有才可用；组织层面要提升基层党组织的领导力、凝聚力和创新力；公共服务层面要加快补齐农业农村短板，特别是要加大乡村“七网”建设力度（路网、供水网、电网、通信网、互联网、公交网、垃圾污水收集处理网），实现乡村教育、卫生、文化服务水平大提升。
大力推进乡村内循环和城乡交换渠道建设，建设乡村交通、互联网及通信基础设施，做到“村覆盖、户延伸”，提高乡村内部、城乡之间人员与物资流动效率。在财力允许的情况下，国家可考虑发展乡村快行系统（Rural Rapid Transit，RRT）和乡村信息快行系统（Rapid Information Exchange System，RIES），加快数字乡村和智慧乡村建设，大力提升乡村社会内部以及乡村与外部世界的人员、货物与信息交换能力。一旦乡村内部快行系统和乡村外联快行系统、乡村信息快行系统建成，乡村社会的优势将得以放大，乡村与城市的差距将会逐步变小，“城乡等值化”目标才能实现，缪尔达尔等人提出的回波效应方可得到抑制，才能根本解决乡村凋敝萧条等“乡村病”。
改善乡村治理结构，健全乡村建设机制
乡村治理结构不仅关系到乡村民生的改善，也关系着乡村社会秩序的稳定、正义的实现和良好社会风气的形成。乡村复兴的关键在人，在于调整社会结构和乡村治理结构。只有乡村治理结构完善了，乡村社会风气才能好，乡村正义才能实现，乡村才能吸引、留得住人才，才能从根子上解决城乡往来中的人口单向输出问题。
进一步明确乡村治理中各主体的权力与责任、权利与义务。特别是村民委员会、村党支部、村民代表会议、村民会议关系要明确合理、责任明确，村民代表会议的议事规则、内容、范围及代表的权利义务要清晰明了，乡村公共事务决策与执行机制完善，村庄自治能力才会更强。镇村联系进一步加强，乡村两级的财权与事权界限清晰具体，国家权力的渗透力和影响力日益向乡村发展、民生领域渗透，国家权力与乡村自治权互相配合
引入多样化的治理手段，进一步提升乡村资源获取能力。一方面落后地区的乡村能够从上级政府获取充足的发展资金；另一方面乡村在发展起步后，逐步具备较高的资金自筹能力，以满足乡村公共事务（自治事项）的资金需要。此外，乡村治理手段应该是多样化的，既要有法律等制度化手段，也要有行政、管理及经济等非制度手段（资本介入、乡村精英介入等），不仅有基于法律等正式制度的硬治理，也要有旨在改善社会氛围、发挥社会正能量与文化功效的软治理，不仅有利于权力整合的强制性机制，也有利于参与及对话沟通的协商、利益协调机制。
改革开放以来，在国家从“乡土中国”向“城市中国”转型的过程中，中国乡村社会逐渐失去了一贯以来的主导地位，其社会结构也伴随着城镇化的快速发展而迅速解体。在较长一段时间内，由于缺乏竞争力和政策支持，在参与国内与国际双循环的过程中，国家源源不断地从乡村汲取资源，乡村人才、资金和资源、公共服务“空心化”现象较为突出。随着乡村振兴战略与乡村建设行动的提出，我国乡村的建设与发展迎来前所未有的发展机遇。当前，国家治理层面的乡建机会之窗已经打开，乡村建设已经成为当前及今后一段时间内国家建设的重要任务。在此时间节点，想象健全乡村及其建设之路，识别乡村建设的可能之手特别是政府之手的应为、可为与不能为之边界，充分发挥政府扶持之手的作用，利于助推乡村振兴和开展乡村建设行动。
健全乡村：结构功能的分析
本文所说的健全乡村，首先是自在自为的乡村，其在国际国内双循环的大格局中，具备自我存续、模式维持的能力，能够充分发挥其应有的政治、经济与社会功能，从而实现乡村社会稳定、经济发展和社会和谐。此处的自在自为，重在强调乡村社会的存在是要满足国家及乡村社会成员的发展需要，要以社会成员的需要作为乡村社会运行状态和结果好坏的判断根据。在这一意义上，健全的乡村社会，是以人民为中心的社会，生活于其中的人们不再异化为“他人利用与剥削的工具，剥夺了他的自我感，直至他屈从于他人，或者变成一个机器人”。
理解健全乡村，可借鉴结构功能主义的重要代表人物帕森斯构建的社会系统存续GAIL模型（the GAIL system）。这一模型概括了社会系统存续需要满足的四大功能性条件，如目标达成（Goal-Attainment）、适应（Adaptation）、整合（Integration）、潜在模式维系（Latency）。循此思路，健全的乡村社会至少需要解决包括资源汲取（在大循环格局中体现为乡村竞争力的提升）、合理分配与利用资源，摆脱来自城市或国际社会的控制与剥削等问题，保证乡村内部人际关系健康，治理有效，方可实现可持续发展。总之，可持续发展的能力、保障和改善民生的能力以及良好的乡村治理能力是判断乡村社会健全与否的标准。
社会可持续发展
乡村发展离不开经济增长和农村居民收入的增加，但发展不只是收入的增长，它还意味着乡村在经济、政治、文化、社会、生态等诸领域向着好的方向迈进。经济上农村居民收入持续增加，生活质量持续改善，经济增长不以牺牲生存环境为代价；政治上，有制度化的渠道表达诉求，农村居民的呼声能够得到及时关注，需求能够得到满足；文化上，形成健康积极的价值观念和思维方式，培育良好的道德情操、审美趣味，积极传承中华民族传统美德；社会领域，人口构成合理，乡村社会人际交往、社会关系健康；在生态方面，乡村自然环境能够自我修复，自然环境不因经济进步而受损，具有很好的生态韧性。
民生有保障
乡村社会为人而建，全力保障和改善民生是健全乡村的应有之义。乡村民生主要涉及：（1）实现充分就业，有能力吸纳和保有规模适当的人口。（2）能够提供较高质量的乡村教育。（3）乡村消费安全有保障，在粮食及食物消费上，不仅粮食自给率较高，而且食品质量有保证，不存在食品安全隐患。（4）相对便捷的医疗条件，完善的公共医疗卫生体系，基本建立起农村医疗服务网络、农村医疗卫生快捷服务系统。（5）较好的住房条件，基本消除农村危房。（6）完善的社会保障体系，很好地防范和化解乡村居民面临的生活风险，保障乡村居民的基本生活。（7）文化体育设施齐全，品类多样、布局合理、管护及时。（8）发达的基础设施，包括便利的乡村交通、农田水利、乡村物流通信、乡村供排水、乡村能源（石油、煤炭、天然气、电力）等。
治理高绩效
当前的乡村社会正在经历广泛而又深刻的变革，乡村政治体系必须构建新政治功能，方能持续提升其治理能力。高水平治理能力是发展能力、保障和改善民生的能力的保证，可从三个维度加以判断：一是治理有效（Governance Effectiveness），即乡村社会能够解决自身发展、民生改善中的问题，比如依靠乡村自身维持经济，持续提高居民收入；及时回应并满足各类公共需求，乡村居民能够安居乐业；乡村社会秩序井然，治安良好，邻里和睦；乡村社会自我再生产能力高，吸纳和保有人力资本和资金资本的能力强。二是治理高效，即乡村社会能以较低的成本（Governance Economy）高效率地（Governance Efficency）解决发展和民生领域中的各类问题。三是实现治理创新，持续优化乡村治理结构，引进新的治理手段，努力实现乡村善治（Good Governance）。
缺位与越位：乡村衰退中的政府、市场与社会
建设健全乡村，需要政府之手、市场之手与社会之手共同发力。政府、市场与社会，各有优势，亦各有局限。缺了任何一只手，乡村社会都可能染上“乡村病”。尤其是政府之手，是乡村社会功能修复过程中的关键力量。政府之手如若缺位、越位，无法发展成“扶持之手”（Helping Hand），甚至演变为“掠夺之手”（Grabbing Hand），那么市场与社会领域存在的市场失灵、社会失灵就不能及时得到矫正，乡村便会走向衰败。
市场之手的局限
市场机制能够很好地解决效率问题，却无法提供公平。在城乡竞争中，乡村的劣势明显，形成强大的人口迁移推力（Push Factors），城市则依靠其技术、资源与资金、政策方面的强大优势，以及更多的工作机会、便利的生活条件、更好的教育和医疗设施、更好的治安等拉力（Pull Factors）因素，迅速从农村汲取自己所需的资源，进而造成农村空心化。
城市在经济方面的优势是农村青壮劳动力背井离乡的主要原因。纵观中国近四十多年来城乡关系的发展，虽然乡村对于人们有其独特的吸引力，比如乐享天伦、熟人社会带来的情感满足、对乡土的依恋等，但乡村生活有着强大的生存压力、有限的工作机会、相对较低的经济收入，虽然城市存在生活成本高、空气质量差、竞争激烈等问题，但毕竟城市有更多发展机会，进城务工便成为农村青壮劳动力的第一选择。客观地看，改革开放等政策利用城乡之间、区域之间的就业与生存机会差异、劳动力价差等的不同，为农村富余劳动力提供了很好的出口，市场之手很好地解决了乡村社会富余劳动力的难题。
然而，市场并不具备识别危机和自我调节的能力，市场之手在引导资源走向有效配置的同时，也会带来垄断、不正当竞争以及“马太效应”，即通常意义上的“市场极化效应”（Polarization Effect）以及“市场失败”（Market Failure）。缪尔达尔指出，经济发展一般会经历“地理上的二元经济结构”，并产生“回波效应”（Backwash Effects）。
如果不考虑政府有形之手，市场机制将无限强化市场中强者的劣势，同时无限放大市场中弱者的地位，使得城市发展得越来越好，乡村却迅速走向衰败。近百年来，乡村因为缺乏区位优势、基础设施落后、资金短缺、回报率低等，源源不断地向城市输送资源、资金、技术与人才。大量农村人口向城市迁移的后果，就是农村产业的空心化，产业的空心化又会进一步降低农村的人才、资金等的保有力，最后形成“乡村竞争力低下—乡村人口流出—农村人口空心化—乡村空间空心化—乡村产业空心化—乡村竞争力低下”的恶性循环。
在市场和政府这两只手推动下，乡村充当起城市发展资源池与人力池的角色。我国城市—乡村竞争事实上并不公平，城市凭借其有利地位持续汲取乡村资源，直接造成乡村社会与产业的空心化。在形式上公平的市场竞争机制下，天生处于弱者的乡村经济持续“失血”，乡村居民成了城乡交换中的牺牲品，乡村难见繁荣。
社会之手的短板
社会之手在乡村社会运行中起着重要作用，但若缺乏政府扶持之手，社会机制也可能失效。改革开放以来，在增长优先的逻辑下，国家将注意力更多集中于经济发展与城市建设，空心化的乡村社会日益丧失其应有的社会功能。比如，在乡村秩序与治安方面，面对广袤的乡村，战斗在第一线的派出所警力往往有限，加上基层派出所工作人员的政治、业务素质、服务意识、技术设备都非常欠缺，国家权力参与构建乡村社会正式秩序作用有限。在正式规范之外，身份、社会地位、家族或家族影响力等都是影响乡村秩序的重要因素。很长一段时间以来，乡村社会构建的所谓“正义”遵循的乃是“有限丛林法则”，虽然弱者有自己的独特武器，但此种冲突解决方案难以保护乡村社会弱者的利益。又如，乡风是乡村社会存续与发展的软实力，乡风好则乡村盛，乡风差则乡村败。在党和国家提出乡村振兴战略、大力推进乡风文明建设之前，农村乡风下滑、社会风气败坏已经出现。理性地看，农村乡风滑坡的根源在于乡村教化缺失。在取消农业税以前，村干部往往会履行税费收缴、计划生育、防火防盗等方面的宣传职责，但2005年以后，除一些经济与社会政策事务外，村干部基本上不再承担社会教化功能，乡村社会的教化近乎于无人负责的真空状态。
政府之手的平衡
徒有市场与社会之手，乡村以自身力量难以在城乡与国际竞争中谋得生存空间。在乡村发展中，政府之手的价值在于通过建设基础设施，保障乡村民生和推动乡村治理创新，提升乡村社会的吸引力，平衡城乡发展，矫正市场与社会失灵问题。当然，政府并非万能。如同市场、社会之手，政府之手同样也可能失灵。图1显示，实践中的政府之手可能是建设性的“扶持之手”，也可能是破坏性的“掠夺之手”。因此，“搞对激励”（get incentives right），确保政府之手变成扶持之手和政策方案科学合理，防止政府之手变成“掠夺之手”和政府缺位，是乡村繁荣的条件。
图1 政府之手假说及可能后果
理论上，在“乡政村治”的治理结构中，乡镇一级政府承担着汲取财源、维护秩序和提供公共服务的职能，而村干部则是国家政策的宣传者和联络员、农村自治事务的组织者和推动者。现行乡村治理结构一方面形成了国家权力对乡村社会的绝对控制，另一方面，这一制度安排不但没有消除历史上遗留下来的乡村社会“赢利型经纪”问题，却以自治之名甩掉本应由政府承担的责任。
由于国家权力和乡村自治之间的界线并不清晰，国家权力缺位、越位的情况很多，镇村关系已呈现出领导与被领导的“附属行政化”特征。在缺乏适当的激励、信息公开和外来监督与制衡力量的情形下，作为理性自利的个体，具有双重身份的村官娴熟地游走于行政权与自治权之间，容易沦为“赢利型经纪”，滋生基层小微权力腐败。正式权威的缺失以及治理结构上的先天不足，加上乡村基层激励机制缺乏，乡村治理成效极为有限。
协同治理：建设健全乡村的扶持之手
农村兴则国家盛，农村稳则国家安。实现中华民族的伟大复兴，需要解决好城乡发展中存在的不平衡以及乡村发展不充分问题。中国仍然有着绝对体量的乡村居民（2020年的《中国统计年鉴》显示，2019年底我国乡村人口5.52亿人，占比为39.40%），乡村不仅是政治与社会发展的稳定器、环境与生态保护的缓冲器，更是国家战略安全的缓冲带。
建设自在自为的乡村社会，可以是乡村自救，也可以是政府他救。百年来的实践表明，只有乡村自救方案是行不通的。乡村社会建设得好不好，乡村能不能成为人们“回得去”的故乡，成为人们宜居宜业的理想家园，还取决于政府之手作用的发挥，关键在于政府之手能否成为乡村建设的“扶持之手”。从建设思路来看，乡村振兴可划分为功能修复和功能维持两个阶段。目前乡村社会尚不能发挥其应有的基本功能，第一阶段乡村建设的任务重在功能修复，并为下一阶段的功能维持打下基础。在这一阶段，由于空心化的乡村本身并没有自我修复能力，依靠政府的有形之手便是完成第一阶段任务的唯一出路。待通过政府之手搭建起乡村振兴的“四梁八柱”，实现了乡村社会结构再造和治理结构的优化，市场之手和社会之手便可以在各自领域正常起作用，政府之手便可从第一阶段中的部分领域撤出，只需相机抑制市场与社会之手可能的失灵问题。从发挥政府扶持之手作用的角度来看，健全乡村社会建设，需要强化各级政府建设乡村的意愿，防范政策风险、提升乡村建设行动力，健全政策反哺体系、努力实现城乡等值化，实施“固本强基”工程、建设乡村快行系统，完善乡村治理结构，健全乡村建设机制。
进一步强化改革支持与制度建设
2000年以来的中国乡村社会建设，实现了从汲取资源到反哺农业的转变，但乡村社会的竞争力问题并没有得到解决。自1994年分税制以来，我国国家能力特别是中央政府的财政能力提升很快，这为国家通过财政手段改善农村基础设施建设、促进农业现代化、提升乡村社会竞争力提供了资金保证，国家的乡村建设能力大大提升。特别是自党的十九大提出乡村振兴战略以来，中共中央及国家相关部门先后发布了数十部包括《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》（2018）、《数字乡村发展战略纲要》（2019）、《中华人民共和国乡村振兴促进法》（2021）等政策与法律，搭建起了实施乡村振兴战略和乡村建设行动的“四梁八柱”。
政策之外，乡村振兴战略的实施还需要稳定的、法制化的乡村建设激励机制。从实践来看，虽然乡村振兴战略提出后，在中央政府的强力推动及考核要求下，各级地方政府都采取了实质性的乡村建设行动，比如制定地方乡村振兴战略规划和实施规划，努力培育懂农业、爱农村、爱农民的“三农”乡土人才，加大乡村建设投入力度，金融重点向农村倾斜以及建立市县领导班子和领导干部乡村振兴考核制度等，但仍有不少地方存在思路不清、目标不明、措施不力、实效不大的问题。其根本原因是当前乡村建设中的人才支撑、投入保障、组织机制仍然停留在政策层面，乡村建设法制化、制度化水平亟待提高。
规范政策过程，提升乡村建设行动力
规范透明的政策过程，有利于防范乡村建设过程中的政策风险，特别是有利于抑制各类掠夺之手。由于镇村基层组织权力运行具有权力集中、资金密集、监管薄弱等特点，基层干部在土地征收流转、“三资”管理、惠农补贴、扶贫救济、低保医保、旧村改造资金、社会抚养费管理使用方面以权谋私、虚报冒领、贪污侵占等问题比较突出。“蝇贪”猛如虎，如果基层腐败不除，涉农政策再好也会死在“最后一公里”，因此，反腐要重视“最后一公里”腐败问题，反腐须向镇村强势推进。实施乡村建设行动，还需要明确责任，激发广大干部的乡村建设热情，通过建立乡村建设长效机制，防止官员的短期化行为。同时，应当确立农民的主体地位，以激发农民的积极性、能动性，一旦乡村振兴战略和乡村建设行动获得各类目标群体的认可与支持，就能有效防止“政府包干、干部在干、群众在看”的现象，让农民真正成为乡村建设行动的参与者与受惠者。
健全政策反哺体系，努力实现“城乡等值化”
政策反哺乡村，就是要树立农业农村优先发展的思维，努力提高乡村要素投入的回报率，综合运用财政、金融、税收、保险、服务等手段，引导资本、资金、技术、人才等要素资源及公共服务向农业农村倾斜，以实现乡村产业兴旺及农业现代化，提高农民收入及促进农村环境改善。多年来，我国一直采用增加农业财政拨款、提高农业补贴（如种粮直补、农资综合补贴、良种补贴合、农机购置补贴、畜牧良种补贴、渔业油价补贴等）等财政手段支持农业发展，政策反哺方式相对单一，有效的保险、金融支持以及农业社会化服务体系还有待完善。
推进“城乡等值化”，一方面，政府要加大财政投入，精心做好规划设计，大力发展乡村基础设施，让农民拥有与城市等值化的生产、生活及工作条件，以“城乡等值化”“去城市中心化”思维把握乡村振兴战略，解决人才“引不进”“留不住”“用不好”的问题；另一方面，要大力提升镇村领导人的企业家精神和战略领导力，包括开辟农产品新市场、拓展新的生存空间、引入新理念和新的生产方式、实现新治理等。
实施“固本强基”工程，建设乡村快行系统
政策反哺之外，还需要“固本强基”。经济层面要抓住产业兴旺这个牛鼻子，坚持产业优先，激活乡村主体、资源与市场；社会层面要实现人口回流，保证乡村建设有才可用；组织层面要提升基层党组织的领导力、凝聚力和创新力；公共服务层面要加快补齐农业农村短板，特别是要加大乡村“七网”建设力度（路网、供水网、电网、通信网、互联网、公交网、垃圾污水收集处理网），实现乡村教育、卫生、文化服务水平大提升。
大力推进乡村内循环和城乡交换渠道建设，建设乡村交通、互联网及通信基础设施，做到“村覆盖、户延伸”，提高乡村内部、城乡之间人员与物资流动效率。在财力允许的情况下，国家可考虑发展乡村快行系统（Rural Rapid Transit，RRT）和乡村信息快行系统（Rapid Information Exchange System，RIES），加快数字乡村和智慧乡村建设，大力提升乡村社会内部以及乡村与外部世界的人员、货物与信息交换能力。一旦乡村内部快行系统和乡村外联快行系统、乡村信息快行系统建成，乡村社会的优势将得以放大，乡村与城市的差距将会逐步变小，“城乡等值化”目标才能实现，缪尔达尔等人提出的回波效应方可得到抑制，才能根本解决乡村凋敝萧条等“乡村病”。
改善乡村治理结构，健全乡村建设机制
乡村治理结构不仅关系到乡村民生的改善，也关系着乡村社会秩序的稳定、正义的实现和良好社会风气的形成。乡村复兴的关键在人，在于调整社会结构和乡村治理结构。只有乡村治理结构完善了，乡村社会风气才能好，乡村正义才能实现，乡村才能吸引、留得住人才，才能从根子上解决城乡往来中的人口单向输出问题。
进一步明确乡村治理中各主体的权力与责任、权利与义务。特别是村民委员会、村党支部、村民代表会议、村民会议关系要明确合理、责任明确，村民代表会议的议事规则、内容、范围及代表的权利义务要清晰明了，乡村公共事务决策与执行机制完善，村庄自治能力才会更强。镇村联系进一步加强，乡村两级的财权与事权界限清晰具体，国家权力的渗透力和影响力日益向乡村发展、民生领域渗透，国家权力与乡村自治权互相配合
引入多样化的治理手段，进一步提升乡村资源获取能力。一方面落后地区的乡村能够从上级政府获取充足的发展资金；另一方面乡村在发展起步后，逐步具备较高的资金自筹能力，以满足乡村公共事务（自治事项）的资金需要。此外，乡村治理手段应该是多样化的，既要有法律等制度化手段，也要有行政、管理及经济等非制度手段（资本介入、乡村精英介入等），不仅有基于法律等正式制度的硬治理，也要有旨在改善社会氛围、发挥社会正能量与文化功效的软治理，不仅有利于权力整合的强制性机制，也有利于参与及对话沟通的协商、利益协调机制。
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