荐文 | 郭俊华 王阳：乡村振兴背景下农村产业政策优化调整研究

目前,我国已实现“第一个百年奋斗目标”,历史性地解决了绝对贫困问题,正在向着全面建成社会主义现代化强国的“第二个百年奋斗目标”迈进。优化调整农村产业政策是抓住乡村振兴发展机遇的关键,是实现“第二个百年奋斗目标”的重点。以2013年1月—2021年7月中央层面发布的121份农村产业政策为研究对象,构建政策结构、政策工具、政策效力的三维分析框架,运用社会网络分析法、政策工具法和PMC政策效力评价模型,对农村产业政策的成效与不足进行分析。研究发现:政策主体存在“局部聚集”现象；政策工具呈现“重环境型、轻需求型”；政策效力整体处于良好及以上,部分政策在政策受众、政策作用方式等方面存在不足。为此,梳理政策退出、延续、升级、新增的优化调整清单,提出政策优化调整建议。

引言

中国长期致力于解决和消除贫困问题，特别是党的十八大以来，经过八年“精准扶贫”，现行标准下9899万农村绝对贫困人口全部脱贫，832个国家级贫困县、12.8万个贫困村全部摘帽。脱贫攻坚取得胜利后，如何抓住乡村振兴发展机遇，实现城乡融合、农业农村现代化和共同富裕将是我国一项重大改革发展任务。2018年4月13日，习近平同志在海南考察时强调：“乡村振兴，关键是产业要振兴。要鼓励和扶持农民群众立足本地资源发展特色农业、乡村旅游、庭院经济，多渠道增加农民收入。”近年来，中央及各省市出台了一系列鼓励农村产业发展的政策，取得了一定成效，但实现乡村产业振兴仍面临着产业门类不全、产业链条较短、要素活力不足和质量效益不高等问题，亟须加强政策引导和扶持。在此背景下，2021年中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出要设立衔接过渡期，“脱贫攻坚目标任务完成后，对摆脱贫困的县，从脱贫之日起设立5年过渡期，做到扶上马送一程。过渡期内保持现有主要帮扶政策总体稳定，并逐项分类优化调整，合理把握节奏、力度和时限，逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡，推动‘三农’工作重心历史性转移。抓紧出台各项政策完善优化的具体实施办法，确保工作不留空档、政策不留空白”。因此，“十四五”期间，对现有农村产业政策进行量化评估，识别农村产业政策退出、延续、升级、新增的优化调整清单，是亟须关注的重点、难点问题。

目前，学术界认为在“5年过渡期”的政策研究关键在于既要抓好梯度跟进，又要抓好优化升级，核心在于对已有政策进行分类评估，做好政策转移接续，明确哪些政策需要退出、哪些需要延续、哪些需要升级，并因时、因地制宜提出需要新增的政策。对于农村产业政策研究，学术界从理论和实践两个方面重点分析了农村产业政策的做法、成效和存在的问题，并在此基础上，提出坚持以市场导向型为原则、调整产业帮扶对象、产业扶贫政策从“授鱼”转变为“授渔”、营造良好的社会氛围、破解贫困心理陷阱等政策建议。

综上所述，学术界对“5年过渡期”的政策优化调整研究仍处于探索阶段，且主要是针对政策转型策略的定性分析和个案分析，鲜有政策评估的量化研究，更缺乏对农村产业这一乡村振兴重点内容的政策量化评估。本文在吸收已有研究的基础上，构建农村产业政策三维分析框架，运用社会网络分析法、政策工具法和PMC政策效力评价模型，探讨现有农村产业政策的不足及优化调整，以期为我国实现乡村振兴提供产业政策优化调整建议。

研究设计和样本选取

研究设计

借鉴晏子和章晓懿（2020）、姚旻等（2021）的相关研究成果，结合自身研究对象，建立“政策结构—政策工具—政策效力”的农村产业政策三维分析框架（见图1），该三维分析框架涵盖了相关政策文本的内、外部信息。其中，X轴为政策结构维度，包括政策类别和政策主体。Y轴为政策工具维度，包括供给型、需求型和环境型政策工具。Z轴为政策效力维度，按照效力划分为一般、良好、优秀和完美。

图1 农村产业政策三维分析框架

样本选取

选择2013年1月—2021年7月中央层面发布的农村产业政策作为研究样本。政策主要来源于国务院、国家各部委官网和北大法宝政策数据库，以“产业”“产业扶贫”“产业振兴”等为关键词进行检索，选取针对农村产业发展而制定的政策文本。最终得到现行有效的法律法规、通知、计划、意见和规划等类型的农村产业政策121份，如表1所示。

表1 农村产业政策文本统计

注：因篇幅原因未能呈现全部政策，如有兴趣可向作者索取。

政策文本结果分析

X维度：政策结构分析

1.政策类别

按政策目标分类，农村产业政策可分为产业扶贫政策和产业振兴政策。产业扶贫政策包括：产业综合扶贫、电商扶贫、资产收益扶贫、科技扶贫、特色种养扶贫、休闲旅游扶贫、光伏产业扶贫、小水电扶贫等。产业振兴政策包括：产业振兴综合政策、巩固拓展脱贫攻坚类政策、产业融合类政策和产业振兴保障类政策等。如表2所示，农村产业政策文本数量基本呈现逐年递增的趋势，表明近年来为培育和激发农村发展动力，农村产业发展愈发得到政策支持。其中，产业综合扶贫政策在产业扶贫政策中占比最多，约43.4%，产业振兴综合政策在产业振兴政策中占比最多，约40.9%，表明为实现脱贫攻坚的全面胜利和抓住乡村振兴发展机遇，政府倾向于从综合层面、多角度来发布农村产业政策，推动农村产业发展。相比之下，资产收益扶贫、小水电扶贫和巩固拓展脱贫攻坚成果类等专一化政策占比较少，亟须在“十四五”期间进行调整。

2.政策主体

如图2所示，121份农村产业政策共涉及国务院、农业农村部、财政部、国家发展和改革委等31个政策主体。其中，独立发文的政策共计60份，占比约50%，联合发文的政策共计61份，占比约50%。农业农村部是发布农村产业政策最多的部门，共发布55项政策，其中，独立发文的政策共计29份，占比约53%，联合发文的政策共计26份，占比约47%。国务院扶贫办是发布农村产业政策较多的部门，共发布34项联合发文的政策。财政部是发布农村产业政策较多的部门，共发布24项联合发文的政策。初步表明农村产业政策发文主体的协调联动程度正不断加强。为此，本文采用社会网络分析法来更加准确地分析农村产业政策主体之间的联系程度。

表2 农村产业政策类别

如图3所示，通过Gephi软件测算，农村产业政策主体间的网络密度为0.116，平均路径长度为2.495，平均聚类系数为0.565，平均程度中心度为8.871，平均中介中心度为15.94，平均接近中心度为3.797，平均特征向量中心度为17.628，表明农村产业政策主体合作网络还不够紧密，政策主体间联系仍较为分散，且网络中部分政策主体间的合作密度高于整体，存在以国家发展和改革委、农业农村部、财政部、国务院扶贫办（现为国家乡村振兴局）为核心的“局部聚集”现象。

图2 农村产业政策文本主体及数量（份）分布

图3 农村产业政策主体社会网络

Y维度：政策工具分析

政策工具是指政府在制定或落实某项政策时为达成既定政策目标而采取的措施或手段，是政策目标和结果之间的桥梁。本文以Rothwell R的政策工具理论为依据，参考赵雪芹等（2021）、臧维等（2021）、刘国佳等（2021）的相关研究成果，结合农村产业政策的特点，将政策工具分为供给型、需求型和环境型。用针对性措施、人才支持、资金支持、金融支持和信息技术支持来衡量供给型政策工具，主要作用是直接推动乡村产业振兴。用政府采购、示范工程、鼓励引导、公私合作和政府补贴来衡量需求型政策工具，主要作用是刺激乡村地区自主发展特色产业，拉动乡村产业振兴。用目标规划、基础设施、监督管制、公共服务、宣传工作和风险评估来衡量环境型政策工具，主要作用是为乡村产业发展提供良好的外部环境，间接影响乡村产业振兴。具体工具描述如表3所示。

前述121份政策文本由于存在复合型政策，政策工具共响应439次。表3政策工具统计结果显示：（1）环境型政策工具占比最多，约为49%。表明政府主要通过目标规划、宣传工作、监督管制等环境型政策工具为农村产业发展提供良好的外部环境。其中目标规划占比最大，约为25.7%，表明政府对农村产业发展有清晰的规划，较多出台一些农村产业发展目标及规划类政策，注重规划引领。宣传工作占比较大，约为7.2%，表明政府较为重视发掘农村产业发展典型，讲好农村产业发展故事，为推进农村产业发展提供样本示范。同时，环境型政策工具中缺乏风险评估、基础设施和公共服务等手段，亟须在“十四五”期间进行调整。（2）供给型政策工具占比较多，约为35%。其中资金支持占比最大，约为8.3%，表明政府着重通过划拨专项资金支持农村产业发展。金融支持占比较大，约为7.4%，表明政府较为重视鼓励金融机构通过中长期信贷、保险等金融产品和服务支持农村产业发展。（3）需求型政策工具占比最少，约为16%，表明需求型政策工具尚未得到政府足够重视，除示范工程外，其余工具占比均较少。政府采购、鼓励引导、公私合作、政府补贴等需求型政策工具仍有较大进步空间。

表3 农村产业政策工具统计

Z维度：政策效力评估

本文参考刘国佳等（2021）、张永安和周怡园（2017）、宋大成等（2021）的相关研究成果，拟通过PMC指数模型来评估农村产业政策效力。PMC指数模型使用二进制0和1来衡量各变量，并且不对变量数目和权重设限，从而可以从各个维度分析某一政策的优缺点和内部一致性。同时，相对于人为评价，该模型采用文本挖掘的方法来获得政策评估的原始数据，降低了人为主观性，提高了政策评估精度。

1.政策效力评估变量的设置

根据农村产业政策的特点，本文共确立了9个一级变量（见表4），分别为政策性质（X1）、政策领域（X2）、政策时效（X3）、政策受众（X4）、政策视角（X5）、政策措施（X6）、政策作用方式（X7）、政策评价（X8）和文件引用（X9）。

表4 政策效力评估变量

2.PMC指数模型的构建

多投入产出表是一种允许储存大量数据来从多维度量化单个变量的数据分析框架。PMC指数模型中构建多投入产出表是计算相关研究对象一级变量的基础，通过对各一级变量下设若干权重相同的二级变量并对各二级变量赋值来实现。本文结合农村产业政策的特点和相关变量构建了如表5所示的由9个一级变量和36个二级变量组成的多投入产出表。

表5 多投入产出变量

结合表4各二级变量的评估标准，利用下式对各二级变量进行赋值：

利用下式对各一级变量进行计算：

根据各一级变量值，得出该政策的PMC指数为:

根据PMC指数得分，将政策评估等级划分为4个标准，如表6所示。

表6 政策评估等级划分标准

3.结果分析

鉴于篇幅有限，政策效力评估结果将重点展示以下八项农村产业政策，如表7所示。

表7政策效力评估样本汇总

依据PMC指数模型的构建方法，采用内容分析法和文本挖掘法来构建上述八项政策的多投入产出表，并对每项政策的二级变量进行赋值（因篇幅原因未能呈现多投入产出表，如有兴趣可向作者索取）。根据构建的多投入产出表，计算各政策的一级变量值（结果保留至小数点后两位）以及PMC值，具体结果如表8所示。

从表8可知，八项农村产业政策整体处于良好及以上，表明中央层面发布的农村产业政策对农村产业的整体规划具有较好的可行性、有效性和科学性，能为我国实现乡村振兴提供良好的产业政策基础。然而，部分政策在政策性质、政策时效、政策受众、政策措施和政策作用方面还存有一些问题，在“十四五”期间亟须转型升级。

表8 八项政策的PMC指数值汇总

根据上述政策效力的评估结果，结合对政策的梳理和文本挖掘，构建了如表9所示的代表性农村产业政策退出、延续、升级、新增的优化调整清单。

表9 代表性农村产业政策的优化调整清单

脱贫攻坚取得全面胜利后，部分农村的产业基础仍然薄弱，一些使农村经济发展不稳定、不确定的因素并未从根本上解决。因此，在“十四五”期间，对于“强基础”和“利长远”的农村产业政策，需要进一步延续。P6、P4和P1的PMC指数分别为7.9、7.73和7.63，政策效力等级均为优秀，说明三者在制定时充分考虑了影响政策实施效力的各个维度，在“十四五”期间要进一步延续，继续加大对农村产业的支持力度。

对于脱贫攻坚期间让贫困村、贫困县和建档立卡贫困户受益的产业政策，在“十四五”期间需要加快升级，调整各项产业政策支持重点，使其纳入乡村振兴战略框架并向“普惠型”政策转变，统筹解决好脱贫户与普通户、脱贫村与普通村之间的关系。对于有些贫困地区为突击完成年度产业扶贫“硬任务”，引进了许多“短平快”的产业扶贫项目，在“十四五”期间要在此基础上进一步升级，注重提升农产品质量、产业层次，立足于满足人们多样化、个性化、功能化的物质需求。P2的PMC值为7.5，政策效力等级为优秀。其中，X4政策受众的评估结果为0.67，略低于平均值，仅针对脱贫地区特色产业。P3的PMC值为6.84，政策效力等级为良好。导致P3政策效力偏低的原因是：X1政策性质缺乏预测性；X4政策受众只针对贫困地区；X6政策措施缺乏资金支持、金融支持、信息技术支持、示范工程和信息技术建设；X7政策作用方式缺乏激励性工具。P5的PMC值为6.87，政策效力等级为良好。导致P5政策效力偏低的原因是：X1政策性质缺乏预测性、试验性和引导性；X4政策受众只针对贫困地区；X6政策措施缺乏示范工程、基础设施建设和宣传工作。“十四五”期间，政府应在现有农村产业政策的基础上进一步在政策性质、政策时效、政策受众、政策措施、政策作用方式等方面升级、改进与完善。

对于脱贫攻坚期间已完成历史使命的政策，或临时性的政策，在科学评估与风险分析的基础上，在“十四五”期间要予以逐步退出。P7和P8的PMC指数分别为6.71和6.76，政策效力等级均为良好，导致二者政策效力偏低的原因是二者的政策时效仅为短期，均已完成其历史使命。

“十四五”期间，“三农”工作面临新形势、新变化，为实现乡村产业振兴，需要在现有政策延续、升级、退出的基础上，设立一批新政策。根据上述对农村产业政策的梳理，需新增的政策应集中在目前农村产业政策体系中缺乏的“需求型”政策、“多部门联合发布”政策、“强制性 激励性 服务性”政策和“风险评估”“基础设施建设”“公共服务建设”“宣传工作”方面的农村产业政策。

研究结论与政策建议

研究结论

1.政策主体间联系不够紧密

党的十八大以来，农村产业政策主体的协调联动程度正不断加强。但前文对政策主体的分析结果表明，各部门之间的联系仍较为分散，且合作网络中存在以国家发展和改革委、农业农村部、财政部、国务院扶贫办（现为国家乡村振兴局）为核心的局部“聚集”现象，其他部门的功能和作用未得到充分发挥，资源未得到有效配置。

2.政策工具内部结构不均衡

前文对政策工具的分析结果表明，当前农村产业政策仍以环境型和供给型政策工具为主。其中，供给型政策工具表现良好；环境型政策工具结构亟需调整，欠缺风险评估、基础设施建设、公共服务建设等环境型政策工具。同时，需求型政策工具尚未受到政府足够重视，除示范工程外，政府采购、鼓励引导、公私合作、政府补贴等需求型政策工具占比均较少，农村产业发展的内生动力不足，无法拉动乡村产业振兴。

3.政策受众面狭小

根据PMC政策效力评估结果显示，大部分现行有效的农村产业政策的政策受众是建档立卡贫困户和贫困村、贫困县。与巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接“5年过渡期”所要求的所有农村、全体农民相比，政策的受众面较为狭小，无法统筹解决好脱贫户与普通户、脱贫村与普通村之间的关系，无法满足“普惠式”施策需要。

4.政策内容不够全面

根据PMC政策效力评估结果显示，现行的农村产业政策体系一是缺乏强制性政策内容兜底，仅靠激励性和服务性政策无法为乡村全面振兴提供坚强保障；二是缺乏风险识别的政策内容，无法及时为出现返贫风险的农户提供针对性帮扶措施；三是缺乏现代化基础设施、公共服务建设的政策内容，基础设施和公共服务的承载力和系统性等存在不足，无法为乡村产业振兴的实现提供有力支撑。

政策建议

基于上述研究结论，针对“升级类”政策和“新增类”政策，提出如下政策优化调整建议。

1.政策主体：以实现多部门协调联动机制为保障

“十四五”期间，确立多部门政策协作理念，构建高效的政策决策程序，建立农村产业政策部门间信息沟通、统筹规划、协调服务的工作平台，形成牵头部门负责、相关部门配合的多部门协调联动机制，充分发挥各部门的功能与作用，考虑农村产业发展的复杂性、公众需求的多样性等，保障政策质量，提高工作效率、政策效力以及协调程度，努力形成政策合力，扩大农村产业政策辐射范围。

2.政策受众：以实现“普惠式”施策为基础

“十四五”期间，一是推动相关政策衔接，通过确定产业政策的类型、时效、受众、主体与内容，依据乡村振兴和乡村经济发展的实际情况，采取差异化措施，对“特惠式”产业政策进行分类处理，促使其向“普惠式”政策转变。二是加强政策统筹，总结脱贫攻坚中使农业增产、贫困户增收以及壮大农村产业的相关政策经验，从全局考虑借鉴相关政策经验并转变为使全体农户受益的乡村振兴政策，打好“特惠式”与“普惠式”政策的组合拳。三是优化资源配置，将脱贫攻坚中“特惠式”“保姆式”帮扶措施转变为兼顾所有村民、改善民生的“普惠式”政策，提升我国农村整体的福利水平。

3.政策工具：以实现供给、需求和环境相结合的政策工具体系为方向

“十四五”期间，一是继续重视“供给型”政策工具的运用，保持现有政策对农村产业发展的持续推动力，防止因政策力度不够而出现部分脱贫户返贫。二是调整“环境型”政策工具结构，科学开展农村产业项目风险评估工作，加快推进农村基础设施、公共服务建设，为推动农村产业振兴提供良好的外部环境。三是加大“需求型”政策工具的运用力度，通过采用以政府采购为主的产销模式、建立农村产业振兴示范园、鼓励农村产业项目与龙头企业合作、给予农村产业税收优惠、税收减免等方式，鼓励农村自主发展适合自身的产业，提高农村产业的内生动力，强化自身“造血”功能。

4.政策内容：以实现乡村产业振兴为重点

“十四五”期间，以补短板、强基础和利长远为抓手，一是促使农村产业政策从正向激励、强制执行与服务保障“三面发力”。在已有激励性、服务性政策的基础上，着重增加强制性政策、通知类政策的出台，为实现乡村振兴摁下“快进键”。二是构建风险动态识别机制。将农村产业发展作为防止返贫动态监测的重要内容，通过对农村特色产业开展风险动态评估，对因自然灾害、产品滞销、价格波动的原因而出现产业发展困难的脱贫户、边缘户，及时利用技术援助、保险减损、政府购买等措施进行有针对性的帮扶，防止出现部分脱贫户返贫。三是加强宣传引导，营造良好氛围。宣传推介农村产业发展的鲜活经验，推广一批龙头企业、农村合作社、农业基地的典型案例，弘扬奋斗精神、工匠精神和创业精神，为农村产业振兴营造良好的社会氛围。四是推动乡村产业路、旅游路、资源路、村内主干道的建设，提升农村公路等级，推进乡村公路建设从“村村通公路”向“户户通公路”倾斜，保障收割机、拖拉机等大型机械设备通行。五是构建“一乡一业”“一村一品”的乡村特色产业新格局。抓准乡村主导产业。以创新为理念，以特色鲜明为准则，以市场需求为导向，结合各地实际的地理环境、产业基础和资源禀赋，因地制宜选择特色种养、农村电商、休闲农业和乡村旅游等主导产业。同时，以乡村特色产业为依托，充分延伸产业链，提升产品的附加值。