荐文 | 赵燕菁 宋涛：地权分置、资本下乡与乡村振兴——基于公共服务的视角

脱贫攻坚完成后，乡村振兴将是中国面临的更艰巨的任务。与主流经济学的分析不同，文章认为乡村衰败的原因并不是农民缺少土地交易的自主权，由乡村集体组织解体导致的基础设施和公共服务匮乏、土地产权碎化以及集体经济对资本的屏蔽才是造成城乡之间发展差距的根本原因。回归古典成本函数，将市场视为由公共和个体构成的一元整体，分析公共财富与私人财富之间的共生关系，可以发现集体所有制的制度潜力并没有被全部挖掘。未来农村制度改革的方向应该是将村集体组织改造为能够捕获各类资本的现代组织，并由其承担重资产的公共服务，从而使农户可以轻资产运行。由于小农生产模式和公共服务集体之间存在内在冲突，因此，需要将耕地的所有权和使用权分置，重建国家和农民之间的利益关系，进而在此基础上建立农业平台，完成农业的资本化。是否完善了公共服务以及能否自主地创造充足的现金流是检验乡村振兴的重要标准，为此，要尝试设计价格型政策工具，探索多样化的运营模式，努力推动资本下乡。

改革开放以来，对中国农村问题的认识都被归咎于计划经济时代推行的集体所有制。20世纪80年代，以家庭联产承包责任制为核心的农村改革取得了巨大成功，进一步支持了这一判断。此后，几乎所有农村改革都将削弱集体、强化个体作为主要制度改进方向。本文通过回归古典成本函数，引入固定成本，以解释公共财富与私人财富之间的共生关系，进而提出由基层集体组织解体导致的公共服务供给能力下降，才是引发当前农村问题的主要原因以及制约未来农村发展的主要瓶颈。中国的乡村振兴，必须从重建农村公共服务开始。

问题溯源

财富由公共财富和私人财富两部分构成，所谓公共财富主要是指政府提供的各种公共产品(服务)。由于公共服务对私人财富成本的影响极大，并在相当大的程度上决定了农村资产的价格，所以，公共服务水平基本上决定了一个乡村的富饶与否。

1.被忽视的前提

历史上，中国传统农村的公共服务是以宗族、乡绅等为纽带，通过自治的方式提供的，这就决定了农村公共服务是初级和低水平的。人民公社制度为农村提供了以生产资料(特别是农田灌溉基础设施)为核心的重资产，相关公共服务水平大幅提升。改革开放后，家庭联产承包责任制使家庭重新成为独立的财富单元，这一改革极大地激发了劳动力的生产积极性，在集体所有制时期形成的重资产瞬间被盘活，长期徘徊不前的农业生产出现了跳跃式增长。可以说，如果没有集体经济创造出的公共服务存量和红利，与其他早已采用私有制经济的发展中国家相比，在中国推行家庭联产承包责任制的改革效果不会有什么本质的不同。

2.公共服务解体

在推行家庭联产承包责任制之初，集体经济并未完全瓦解，农村的公共服务主要是通过向村民征收“三提五统”来维持。2006年，在免除农业税的同时，“三提五统”被一并取消，千百年来隐含在其后的耕地所有者和国家间的契约关系随之消失，土地所有者不再对国家负有耕作义务，耕地被任意转用甚至荒弃；原本由税费支撑的公共服务快速解体，而集体经济关系的式微，使乡村原本互助、共享的人际关系随之瓦解，长期赖以存在的自治公共服务陆续消失；随着农田基础设施等生产性公共产品逐渐折旧殆尽，农业将被迫回归传统耕作，随着成本不断提高，农业生产将逐渐沦为没有商业价值的经济活动，进而导致务农人口进一步减少，而生活性公共服务的恶化加剧了这一趋势。面对农村的凋敝，政府开始逐渐接手部分乡村公共服务，但这种用工业反哺农业的做法反而导致乡村公共服务自主能力快速下降，相关机制进一步丧失。

3.产权细碎与资本屏蔽

导致公共服务解体的另一个原因，是20世纪80年代推行的以“分田到户，三十年不变”为基本内容的农村土地承包制，加上中国传统的平均继承制，使中国农村的宅基地和农田的产权不断细碎化。这不仅极大地降低了村级社区的集体行动能力，导致公共服务提供的制度成本急速上升，而且一旦资产(在农村主要是耕地)的增长速度低于人口的增长速度，将导致人均资本不断下降，使乡村不可避免地陷入内卷。

由于离开村集体的原成员不能将其拥有的集体经济份额转让、变现，因此新加入村集体的成员也自然无法获得有法律保障的集体份额。就投资而言，除非投资者是本村成员，否则可能处于产权不受法律保护的风险之中，而原集体成员利用集体身份，几乎没有违约风险，这种不对称导致资本投入方和资本接收方之间互相信任的成本极高。由于长期收益难以得到有效的法律保障，妨碍了外部资本的进入，无形的资本壁垒使负有提供乡村公共服务责任的村集体无法有效履职。而在本村的成员中出现具有资本运作能力且能得到全村支持的“能人”的概率并不高，这使乡村振兴表现出较大的偶然性。

理论重构

最近，中央重提了强化集体经济，但是，由于缺少相应的理论支持，更多人将农村强化集体经济视作改革的倒退。现实的贫困往往源于理论的贫困，要实现乡村振兴须从理论的重构开始

1.传统理论的贫困

20世纪80年代，中国推行以“分田到户”为特征的家庭联产承包责任制，取得了举世瞩目的成功，进而被视为新自由主义经济学产权私有化的经典案例并加以推广。在主流经济学看来，家庭乃至个体缺乏有效激励乃是贫困的根源。只有彻底改革集体所有制，解决微观主体的激励问题，才有可能让市场“起决定性作用”,农村问题也会迎刃而解，因此，产权私有化被视为实现这一目标的不二法门。

这种认识也决定了“三农政策”的制定方向——向农民让利放权，即进一步强化家庭联产承包责任制，免税减负、土地确权，让市场发挥更大的作用……但类似的改革非但没有让农村再现改革之初的繁荣，反而使之陷入持续的凋敝。曾经对中国经济贡献最大的农业部门，逐渐沦为财政的沉重负担。实践的挫折使不少人开始重新审视集体经济，现实表明，将私有和公有、计划和市场视为二元对立可能并非正确范式。要实现乡村振兴，首先需要建立一个完全不同于新古典经济学的理论分析框架。

2.重资产与固定成本

根据古典经济学的成本函数，农业的生产成本由固定成本(fixed cost)、可变成本(variable cost)两部分组成。除非自然条件得天独厚，否则大部分地区的农业都需要大量的以灌溉、供电、道路乃至医疗和教育等为核心的固定成本支出，这些都是农村经济的重资产。随着商品经济不断发展，交易信息已成为农业生产新的固定成本。20世纪80年代，国家取消了统购统销，一方面赋予了农户更大的经营自主权，但另一方面也增大了农业生产的市场风险。

高昂的固定成本是农村经济发展的最大障碍，显然，这部分成本是小农经济难以负担的。由于基础设施投资具有典型的规模经济特征，建立集体组织并由其提供基础设施和公共服务是实现农村产业升级的必要条件。换句话说，只有集体组织提供农村经济的重资产，家庭农户才有可能实现轻资产运营。由于在同样的产量下，固定成本与可变成本之间存在消长关系，见下图，因此集体资产的比重越高、公共服务越发达，家庭经济运行所需的最低资产规模(比如耕地)越小。

3.一元市场结构

一旦引入固定成本和可变成本，就会发现主流经济学所描述的完全竞争是由无数固定成本为零的独立个体组成的“假设”市场，提供公共服务的政府被视为市场的外生变量，二者之间是对立关系。但真实市场的完整结构是由包含提供集体重资产的公共部门和从事私人产品生产的私人部门共同构成的。按照新的研究进展，在这种市场结构下，政府提供的公共服务不仅不是多余的，反而是必需的。只有在提供高水平的公共服务的前提下，个体的运营成本才能降低，进而在竞争中胜出。

传统的经济学理论将集体消费(生产)和私人消费(生产)放到一个单一的维度，公共部分的集体行动要有计划，要垄断；而个体部分正相反，面对未知的市场，需要不断自主创新，如此一来，满足一方的政策，必定以损害另一方的利益为代价。矛盾的需求带来矛盾的政策，从各自的角度都可以找到支持的理论。在这种“二元对立”的市场结构中，生产组织只能在集体经济和私人经济之间二选一，如果集体经济在实践中行不通，那么私人经济就一定是正确的，反之亦然。

一旦将对集体行动和个体行动的讨论，从基于“个体”的传统经济理论下的“二元对立”,完善为包含“公共”的“一元统一”后，提供公共服务和提供私人产品就不是非此即彼的，而是可以共生的——公共产品的供给水平越高，私人经济就越发达。应用到农村经济，就是提供公共服务的集体组织和从事个体生产的私人组织是市场的一体两面，制度设计的方向应该是努力使集体和个体之间的关系从取舍变成共生。

制度方向

实现乡村振兴，必须在观念上重建市场。小农经济是农业的“末”,公共服务才是农业的“本”。对土地实施兼并是提高公共服务水平的必要条件，这就需要对土地制度和融资方案进行再设计。

1.重建市场

一个“一元统一”的市场是由“舞台”和“演员”共同组成的。在小农经济时代，只有“演员”(家庭),却没有“舞台”(基础设施),高昂的生产成本使生产活动无法产生必需的剩余；在集体经济时代，只有“舞台”,却没有“演员”,“舞台”作为资本，无法转化出效益。未来农村制度改革的方向，既不是彻底私有化，把孤立的农户抛向“市场”；也不是重回集体经济，再次剥夺农户经营的自主权。而是构造一个公共服务和个体经济分成机制，恢复基层公共服务，使每个农户都可以以最低的成本快速响应市场需求发出的信号。

鉴于公共服务是所有个体共同的重资产，面对发达国家个体农业的巨大规模，中国农村的基础公共服务只有远超前者，才能使中国小规模的家庭农业获得与欧美大规模农场化经营相当的市场竞争力。反观日本、韩国以及中国台湾的小农经济之所以存活，并非因为土地私有，而是因为有类似于“农协”这样的集体组织提供完善的公共服务。

2.土地兼并与转用

公共服务是所有个体重资产的集合，具有显著的规模经济。在提高公共服务水平的过程中，必然伴随着土地兼并，因而要防止由此引发的贫富分化。对农业生产方式选择而言，均贫富与高效率是两难问题。

中国虽然地域辽阔，但农村家庭经济的规模(以承包的土地考察)相较其他东亚经济体更小。显然，依靠传统农业自身根本无法带来足以支持乡村公共服务的现金流，即使采用人民公社这样的“集体”,也很难完成农业所需要的重资产积累。其结果是，如果农村要获得支持高水平公共服务的资本，就要依靠农地非农化。这就形成一个荒谬的结果——如果农村要实现振兴，农业就必须被消灭。如果简单地赋予农民更大的土地权利(比如“农地入市”和“同地同权”),结果一定是农地不断被转变为生产率更高的非农用地，显然，这有悖于农村改革的初衷，且“地主”权力越大，农业消失得越快。既要保持个体小农经济的自主性，又要通过规模经济提供集体的公共服务，唯一的办法就是拆分土地产权，使之分别适应集体要求集中和个体要求分散这两种相互矛盾的土地产权调整诉求。

3.地权分置

千百年来，中国一直延续着国家“授地”的传统，以维系土地所有者对国家的责任。2006年农业税的取消，切断了农民和国家之间的责任—义务关系，国家对于农业从业者的资格、生产资料(特别是土地)的处置也失去了干预权。如果国家想要维持农业发展，就不能依赖市场的“自愿”选择，而必须在农地“三权分立”的基础上，恢复自身作为农村公共服务提供者的权利和义务，通过设计新的土地所有权关系，恢复并保全国家和耕地使用者之间的联系。

具体操作是，借鉴中国历史上曾经出现过的“田底”和“田面”的所有权结构，将耕地的所有权(“田底”)和使用权(“田面”)进行拆分——由全民拥有所有耕地的“田底”,国家作为全民的代表是“田底”的最终所有者，授权不同层级的组织(地方政府、社会企业、农协、互联网平台或村集体等)代持，代持者相当于“地主”,负责长期持有耕地资产，可决定土地的用途，同时负有不断改进土地上附着的公共服务，确保其不断保值增值的义务，代持者可按照国家要求将土地转包给集体成员，地租在国家和“地主”之间分成，相应地，二者共同分担村集体的公共服务(相当于一级政府一级事权),所有耕地的增减和用途转变都必须获得国家许可并登记；家庭农户则相当于前者的“佃农”,在满足“地主”基本要求的条件下(保护耕地并为公共服务付费),自由从事生产，集体成员可以自己耕作，也可以将“佃权”流转给其他集体成员，佃权获得者必须满足基本要求，并向国家(集体)交纳地租。他们还可以随时在土地市场转让佃权，在不同地主(村集体)间用脚投票，村集体通过改善公共服务，吸引、留住佃农(家庭),“田底”和“田面”分别对应资本市场和劳动市场，并在各自市场上自由交易——前者可以按照规模经济要求不断兼并；后者则可以随着公共服务水平提高不断细分。

由于不必负担农业投资的重资产，佃农承包期可以非常短(甚至可以按一个收获周期承包),轻资产使佃农成为不受约束的用脚投票者(foot looser)。随着资本的积累、公共服务水平的提高，农村会出现更多轻资产的就业机会。如专业化的麦客、播种、施肥、物流等，提供类似于产业工人的季节性就业岗位。随着农业技术密度的提高，劳动强度逐渐下降，农业成为对年轻人更具有吸引力的就业行业。

4.农业资本化

粮食生产环节自身无法创造足够的现金流，只有将农业与城市分工的产业链(餐饮、旅游、绿色、休闲等)联系起来，进入农村的资本才能从农业投资中获得足够的回报。现行村集体制度天然的封闭性，使其很难融入高价值的产业链。要按照现代企业标准改造农村集体组织，最重要的就是要使传统农村资产获得合法的资本接口。实现这一目标，要在农村土地地权分置的基础上分别资本化(股权化)——开放资本市场，使城市资本在满足国家政策目标的前提下，通过收购集体股份获得村庄运营权；个人和企业可以通过购买股权进入村集体，并享有宅基地和耕地份额，分享村集体公共服务以及相应股份的分红。这种政策设计在确保资本可以进入农业，从而将农村经济接入高价值分工链条的同时，可以避免“田底”的资本化导致的“田面”所有者产权的丧失(比如土地兼并)。升级改造后的乡村集体所有制，通过开放的“田底”权益与引入国家和社会资本，完成农业基础设施的升级，重建农村公共服务。

这意味着，农村改革的制度设计方向，不应是把集体产权解体为更小的私有产权，而是推动集体产权向现代产权结构转变，在农村重建公共服务，完成农业发展所必需的重资产投资与建设。农村制度改革应抛弃批判土地私有化的教条，建立强大、开放的集体平台，通过接入非农产业链，完成农业的资本化，将建立农村的自我“造血”机制置于乡村振兴的核心。

5.振兴标准与退出路径

衡量是否实现了乡村振兴，有三条标准：第一，“田面”所有者(农户)能否自主产生正的现金流；第二，“田底”所有者(集体)所获取的现金流是否足以覆盖乡村的公共服务支出；第三，就公共服务而言，农村与城市是否拥有相同的性价比。所有政策的目标都要围绕着降低农业固定成本支出，提高乡村人均现金流收入而制定。扶持农村的每一项投资、每一个政策，都要以是否增加了公共服务以及能否创造现金流性收入为标准，凡是不能带来新增现金流的扶贫，一旦离开补贴就难以持续。

对于那些确实无法实现振兴的乡村，只要这些乡村能在更大的尺度内(区域和国家层面)带来生态和自然资本方面的升值，能创造更多的现金流，国家可以通过赎买，帮助相应地区的农民退出无法参与现代经济分工的乡村，将农业资源还原为更高价值的其他自然资源(比如退耕还林)。

振兴举措

沿着上述分析的制度方向，本文认为，乡村振兴应采取以下具体举措。

1.设计价格型政策工具

在城市化高速发展阶段，要求耕地完全不被转用是不现实的。在货币经济不发达的年代，农地保护的工具大多是基于各种强制性的行政“红线”；随着货币经济取代管制经济，基于行政的政策工具逐渐失灵，政策性“红线”不断被突破，需要设计出基于货币经济的价格工具。一个有效途径就是允许地方政府开征不以财政增收为目标的“非财政性政策收费”——向不符合政策目标的行为征税，所得收入全额奖励给符合政策目标的行为，进而在不同主体之间实现激励性的横向转移。

土地可分为建设用地和非建设用地(主要是农业和生态用地)两类。前者按照不同用途每年上缴建设用地使用金，相关收入用于设立土地保育基金；后者根据不同标准每年按照面积和效果评价获得非建设用地补偿金。新的建设用地指标采用公开拍卖的形式，承诺每年建设用地使用金上缴额度较高的村庄拥有下一年度获得建设用地指标的优先权。相对于地票制度，有偿使用建设用地指标的制度设计，可将一次性资本转变为持续性的现金流，在为原本低价值的农地带来额外收入的同时，提高农地转用的机会成本，确保新增建设用地可以产生对应的现金流。对农民而言，保护耕地成为有价值的行为；对政府来说，可以通过提高或降低耕地补偿金标准来影响耕地的市场价值。

2.创新农村运营模式

中国疆域辽阔，地区发展不平衡，农村集体产权形成的路径必然多样。将“田底”和“田面”分开，大体上有两种路径：一种路径是自下而上，与业主选择物业公司类似，由拥有承包权(“田面”)的村民自主选择公共服务的最优提供者；另一种路径是自上而下，国家收回土地所有权(“田底”),并由其在市场上为村民选择最优的公共服务提供者。

以上两种路径可以演变出千变万化的市场形式，出现一大批现代农村运营模式。如可以把农村资产量化，在充分保护原住民利益的前提下，引入拥有现代商业模式的投资人；政府也可以将给农村提供公共服务的业务外包给社会企业，并允许将部分企业税收转留给村集体，以覆盖维持公共服务运行的现金流性支出；此外，电商平台和大型物流企业也可以转化为合作社、农协类的公共服务提供者，为农民提供从选种、施肥、播种、收割到收购的全流程服务，缩短单个居民进入最终市场的环节，降低个体寻找价格的风险和成本。不同农村公共服务提供者在市场中竞争，农民可选择最适合本地特点的公共服务消费模式。对于在市场上无法找到公共服务提供者的农村，政府可通过土地保育基金获得股份，直接作为“地主”为其提供基础设施和公共服务，农民则转变为政府的“佃农”。

3.推动资本下乡

(1)集体资本

乡村再集体化所形成的“集体”,并非现在以村民为主体的、狭义的“村集体”,而是由从村集体到农协、从平台企业到农协、从地方政府到中央政府一系列提供公共产品的组织共同构成的连续谱系。其中，最关键的是宪法授权的村集体组织。改革后，村集体的“田底”可以是混合的产权组合，并能够在资本市场转让。不同集体的产权可以合并，也可以到市场上“招商”,寻找能够提供优质公共服务的运营商。

(2)产业资本

社会企业可以通过竞争性的土地市场获得村集体部分所有权，并将其非农业务引入村集体(比如旅游、养老)；还可以在满足国家相关政策(如耕地保护)的前提下，购买与其业务相关的资产(比如风景、文物),盘活乡村资产(比如民宿、旅游),打通乡村与城市非农产业之间的联系。

生产要素高分散和低回报的特征，决定了在乡村提供公共服务必定是高成本、低效益的，很难和城市的公共服务展开竞争。追求效益的产业资本很难作为乡村公共服务的主角，若仅依靠村集体，则只能提供水平有限的基本公共服务，很难到达“振兴”的标准。日本农协之所以能为小农户提供综合多样的专业服务，与政府允许农协在金融和粮食流通领域拥有垄断专营权紧密相关。因此，中央政府也可以尝试通过金融(低息)和财政(补贴),将现在的集体经济改造为市场化的农协的一部分，为农村提供有偿服务。

(3)国家资本

目前，国家资本大多是通过财政渠道以补贴形式进入乡村的，财政预算的上限决定了支持乡村公共服务的水平。依靠财政补贴提供农村公共服务，其结果必定是“输血”式的，最终导致农村自我“造血”机能的丧失。金融在乡村资本中不仅作用甚微，由于商业银行的运行规则决定了金融甚至会逆向抽取乡村资本。就目前而言，央行在乡村振兴中基本是旁观的角色。基于此，未来一个可以探索的方向，就是改变央行通过商业银行发行基础货币的渠道，尝试将基础货币直接注入乡村公共服务领域。为此，首先，建立独立于财政的国家乡村振兴基金。其次，央行发行基础货币大规模购买乡村振兴基金。由国家乡村基金用这些低息的高能货币购买耕地(田底)、改造农田基础设施、建立农业公共服务平台。最后，这些附着高水平公共服务的资产作为基础货币发行的抵押，进入乡村的无息货币再进入银行的储蓄系统，成为商业银行获取基础货币的来源。在这一过程中，原来归属央行的基础货币利息被留在了乡村公共服务领域，发行人民币就是在为乡村公共服务直接融资。

结语：第四次革命

脱贫攻坚完成后，乡村振兴这一更加艰巨的任务就摆在面前，特别是在全球化面临威胁的今天，确保粮食安全上升为国家战略，使乡村振兴变得更加迫切。如果说农民脱贫可以依靠转移支付、对口支援、专项补贴等政策手段加以解决，农村振兴就必须建立在其自身可持续内生财富的基础上。“输血”可以帮助脱贫，“造血”才能真正振兴。正确的政策必定基于对问题的正确解答。要制定正确的乡村振兴策略，必先对农村经济造血功能丧失的原因给出正确解释。

如果说土改是中国农村的第一次革命，农村的集体化和人民公社就是农村的第二次革命。前者通过将土地细分解决了无地劳动者的激励问题，后者则试图在避免土地兼并的条件下提供乡村公共服务。由于小农生产模式和公共服务集体提供之间的内在冲突，农村改革的相关制度设计注定面临两难。改革开放后，以家庭联产承包责任制为核心的第三次农村改革，本质上是回到第一次革命，解决由集体化生产带来的激励缺失问题，经历发展的轮回，公共服务再次成为农村的主要问题。实际上，中国历史上反复出现的土地兼并和再分配，都是源于前述两个目标的内在冲突。

今天我们再次提出乡村振兴，不应是在第一次革命和第二次革命之间反复跳跃，而是要开创第四次革命，将小农经济和公共服务同时解决。这就需要重新设计能够兼容两个目标的产权结构，将资本与劳动分开，通过重建农村的公共服务，降低小农经济与生俱来的高昂固定成本。与之前所处的背景不同，今天的中国已经拥有前所未有的巨大资本和先进技术(特别是通讯和交通),完全有能力在广大农村地区建立发达的公共服务体系，使小农生产具有和工业规模化经营类似的市场竞争力。

要完成第四次农村革命，我们必须首先打破传统经济学对私有化的迷信，建立一个新的理论框架，在这一框架中，集体经济和个体经济不再是取舍关系，而是共生关系。建立这一框架的关键就是要将地权拆分为所有权(田底)和使用权(田面),分别按照不同的规则，进入资本和劳动市场流通。这样，原本“平面”的乡村结构，就可以展开为“立体”的乡村结构，原本互不兼容的集体权力和个体权利得以在一个新的框架里共存。

未来的乡村振兴政策既不是回到以前的集体经济，也不是简单地维持现在的家庭联产承包，而是在维持现有制度的基础上，重建新的现代化集体经济。通过将原始的村集体组织改造为能够捕获各类资本的现代组织，在乡村建立起强大的、多层次的公共服务网络。一旦乡村能获得与城市接近的公共服务，农业就能够像城市其他产业那样轻资产运营，集体土地入市也就成为一个伪命题，因为此时的乡村就已经是“市”。