荐文 | 唐琼：乡村振兴视域下城乡融合协同治理研究
摘要：在乡村振兴视域下,我国城乡融合协同治理主要面临城乡资源配置不够合理、城乡产业融合度较低、城乡居民差距明显等挑战。
现城乡融合发展是生产力高度发展的必然结果,也是城乡关系发展的内在要求。在乡村振兴视域下,我国城乡融合协同治理主要面临城乡资源配置不够合理、城乡产业融合度较低、城乡居民差距明显等挑战。为此,应统一规划城市乡村,促进城乡资源优化配置；转变农业发展方式,加快城乡产业融合速度；推进配套制度改革,真正实现乡村振兴发展。
党的十九大报告首次提出乡村振兴战略，推进城乡融合发展，解决长期以来城乡二元结构造成的社会问题。
马克思和恩格斯指出：“一个民族的生产力发展的水平，最明显地表现在该民族分工的发展程度上。”“物质劳动和精神劳动的最大的一次分工，就是城市和乡村的分离。”可见，城市和乡村的分离是生产力发展和社会分工的结果，是社会发展过程中的必然现象。同时，在城乡发展过程中会出现一个特殊阶段——城乡对立，但城乡对立只是一个历史范畴，随着生产力的发展，会出现乡村振兴。乡村振兴是历史必然性和社会进步性的统一，正是乡村振兴促使生产关系发生了一系列变革。当生产力发展到一定水平时，从城乡对立中会孕育出城市和乡村的融合。在人类历史发展的长河中，城与乡必然会经历“分离—发展—融合”的发展阶段，这既符合社会发展的历史规律，又体现了人们对未来理想社会的美好追求。乡村振兴进一步助推了城乡融合协同治理转型。
乡村振兴视域下城乡融合协同治理面临的主要挑战
改革开放40多年来，我国经济建设取得了辉煌成绩，综合国力明显增强，社会公共事业取得较大进步，从“统筹城乡发展”到“城乡发展一体化”再到“城乡融合发展”，城乡互动互促的势头凸显。但是，由于受到长期存在的城乡二元机制影响，在我国乡村振兴的道路上，城乡融合协同治理仍然面临着一些挑战。
城乡资源配置不够合理
1.城乡基础设施差距大。
近年来，我国城乡一体的基础设施建设成效显著，特别是农村的水、电、路、网等基础设施提升较大，但与城市相比，还是有较大差距。比如，城市污水处理率已经达到95%，而农村污水处理率只有22%；城市生活垃圾处理率为97%，而农村生活垃圾处理率仅为60%。
2.城乡基础教育资源不均等。
政府一直在加大对农村基础教育的投入力度，各项政策也要求教育资源向农村倾斜，以改变农村教育落后的局面，但从现实来看，城乡之间在教育投入和师资配比等方面仍有差距。例如，在师资方面，由于农村条件相对艰苦，教师待遇不高，许多优秀教师不愿意去边远农村，农村学校教师流动性大、水平参差不齐，从而难以提高农村教育水平。在我国农村劳动力中，初中以下文化程度占比88%，大专及以上文化程度占比只有0.56%。
3.城乡医疗卫生资源不平衡。
医疗卫生资源是否充裕，关系到人的基本生命健康水平。近年来我国经济快速发展，城乡居民生活条件有了质的飞跃，人的全面健康发展得到了很大保障，但城乡间的医疗卫生资源配置失衡问题也愈加凸显，城市拥有更多优质的医疗卫生资源，乡村地区却医疗资源匮乏。
城乡产业融合度较低
1.城乡产业的空间分布不均衡。
提高城乡融合的关键条件是城市与乡村产业合理布局，形成城中有乡、乡中有城的局面。随着我国对“三农”问题的重视，农村经济取得了较大发展，城乡产业结构不断升级，产业布局也日趋合理，但也存在一些问题。例如，城市产业布局规模大、投入多，乡村产业规模小、经费不足；农业产业规模发展受土地规模限制；乡村的服务业所占比重严重不足，只有城市服务业的50%；城乡产业配套的基础设施投入不均衡，乡村基础设施投入远落后于城市；城乡金融发展存在差距，乡村金融机构数量少、产品单一，无法满足支持农村产业发展壮大的金融需求。
2.非农产业与农业关联性较弱。
实现城乡融合的途径是把工业和农业结合起来，合理布局产业结构，实现非农产业和农业产业的融合。非农产业指工业和以服务业为主的第三产业，具体指农村中的工业、交通运输业、建筑业、批发贸易业、餐饮业和服务业等。目前，我国农村产业大部分是分散经营的传统农业。农业产业的产前、产中、产后相关行业空间分布不均衡，相关配套的销售措施没有跟上，容易形成农产品卖不出去等现象。
3.乡村一、二、三产业融合度较低。
第一产业主要是指种植业、畜牧业、林业等直接以自然物为对象的生产部门；第二产业是指加工产业；第三产业是指第一、第二产业以外的其他行业，包括商业、金融业、服务业及其他非物质生产部门。当前，我国乡村农产品加工技术落后，服务业没跟上，农产品的深加工和综合利用不足，农业经营风险大、附加值低，农民处于弱势地位，容易造成结构性产能过剩。
城乡居民差距明显
1.城乡居民收入差距较大。
我国城乡差距的主要表现之一是居民收入差距大。根据国家统计局网站的资料，2014年，城镇居民人均可支配收入28844元，农村居民人均可支配收入10489元，城乡居民收入相差18355元，城乡人均收入指数为2.75；2020年，城镇居民人均可支配收入43834元，农村居民人均可支配收入17131元，城乡居民收入相差26703元，城乡人均收入指数为2.56。可见，虽然城乡人均收入指数在缓慢缩小，但是城乡居民收入差距的数值却在增加，城乡居民收入差距仍然明显。
2.城乡居民消费差距明显。
城乡居民消费支出水平反映了国家经济发展的程度。城乡居民的收入状况直接影响了城乡居民的消费水平。根据国家统计局网站的资料，2014年，城镇居民人均消费支出19969元，农村居民人均消费支出8383元，城乡相差11586元，城乡比值为2.38；2020年，城镇居民人均消费支出27007元，农村居民人均消费支出13713元，城乡相差13294元，城乡比值为1.97。可见，城乡居民消费差距较大，农村消费水平较低。但是，我们要认识到，从全国来看，农村人口约占我国总人口的40%，农村的消费市场有巨大潜力，如果开发利用好，对拉动内需、实现乡村振兴战略有巨大的推动作用。
3.城乡居民生活环境悬殊。
随着经济快速发展，以及工业化和城市化的不断推进，城市出现了空气污染、能源短缺、交通拥挤等“城市病”，但总体来说生活环境优于乡村。乡村出现了植被破坏、水土流失、耕地污染、草场退化、生物多样性被破坏、水电短缺、污水处理不当等现象。城市和乡村生活环境是人们赖以生存的基础，两者是相互补充、不可分割的，乡村振兴的前提条件是城乡居民生活环境的改善。
乡村振兴视域下推进城乡融合协同治理的路径
在城镇化进程中，虽然经济高速发展，但也出现了城市管理新问题。特别是突发疫情的情况下，城乡融合治理能力凸显其重要性。城市规模巨大，人口密度较高，一旦出现社会疫情现象，会扩散迅速；而广大乡村地区地广人稀，疫情不易传播。因此，应结合中国现实国情，走一条具有中国特色的渐进发展式乡村振兴之路，目标是实现人的全面发展和人与自然的全面和谐。要通过合理统一规划城市乡村人口数量和居住环境、转变农业发展方式、推进配套制度改革等路径来推进乡村振兴，实现城乡真正融合发展。
统一规划城市与乡村 促进城乡资源优化配置
1.注意统一建设管护，城乡基础资源一体化规划。
以县或市为一个范围整体，统筹规划城乡基础设施（如道路、供水、供电、网络、防洪、垃圾污水处理等）建设；统筹规划城乡污染物收运处理体系，防控污染物单向流向乡村，因地制宜、统筹处理城市和乡村的生活垃圾；明确城市和乡村基础资源公共产品的定位，按照中央支持、省级统筹、市县负责机制，政府承担公益性资源提供责任，市场承担经营性资源提供责任。由于乡村基础资源分散化，建议政府用购买服务的方式引入专业化企业，提高基础资源管护的市场化程度。
2.注意区分城市乡村，用三维立体空间思维规划。
目前，城市和乡村是两个不同的生存空间，承担着不同的发展任务。推进城乡融合，不是要完全消除城乡差异，而是在共享发展成果的基础上实现城乡共治。要根据各地实际情况，兼顾生产与生活。城乡发展一体化规划要实行全域规划，按照人口与资源环境相适应的原则，进行整体空间布局，特别是要注意对三维立体空间的把控，合理控制人口密度，让居民无论是生活在城市还是乡村，都能诗意地栖居、幸福地生活。
3.注重公众广泛参与，增强规划决策透明性。
城乡规划发展与居民的利益息息相关，所以，在规划制定过程中，要尊重和保护居民的知情权和参与权，以提高规划的可执行性。目前，我国公众参与规划意识不强，需要健全公众参与城乡规划的组织机构，一方面征集传达民意，让规划更合理科学；另一方面加强对政府相关规划部门的监督，让公众参与规划形成长效机制，提高城乡规划的长效性和科学性。
转变农业发展方式 加快城乡产业融合速度
1.农业经营方式由分散经营向适度规模经营转变。
农业规模经营可以让农民愿意留在农村，用先进技术从事农业劳动，获取更多的收益。在我国新型城镇化推进过程中，大量农民走向城市，出现大批空闲耕地，如果能将一家一户分散经营的耕地集合起来，提高农业生产效率和经济效益，就可能吸引农民返乡创业。当然，由于目前适度规模化经营处于初步探索阶段，为了降低经营风险，政府要提供配套服务，建立和完善风险保障制度，保障经营主体权益，推动适度规模经营健康稳步发展。
2.农业生产结构由传统模式向现代农业体系转变。
农业产业的壮大能保障粮食安全，优化农产品布局，调整农业生产结构，形成有特色的品牌农业和特色农产品生产带。因此，可以因地制宜地发展特色农业，合理布局农业产品，在不破坏生态环境的前提下，结合当地产业特色，培育现代农业产业体系，发挥农业合作社的桥梁作用，无缝连接农产品产前、产中和产后环节，实现产销一体化，逐步向现代农业产业体系转变。
3.农业生产条件由靠天吃饭向利用科技信息转变。
现代农业生产条件已有明显的改善，随着农业科技化和信息化的发展，农业综合生产能力有了强有力的保障。未来应实施城乡科技信息化基础设施全覆盖，加大对偏远农村的信息化建设投入力度；提升农业信息化服务水平，使现代农业更好地向“智能农业”转变。
推进配套制度改革 真正实现乡村振兴发展
1.以户籍制度改革破除城乡二元结构。
户籍制度改革不是在短期内取消城乡二元户籍制度，而是要破除城乡二元结构，解决城乡居民因身份不同而带来的不平等待遇问题。建议政府设计相关制度，为有能力在城镇生活的农村常住人口办理城镇常住户口。目前这一群体有2亿多人，如果能合理解决他们的户口迁徙问题，就能更好地实现以人为本的目标，促进城乡融合发展。
2.以土地制度改革适应城镇化发展要求。
土地是农民维持生计的基本保障，也是农业人口转化为市民的最大成本，土地制度改革必须保护农民的土地财产权，最大限度地满足农民转化为市民的愿望。要建立市场化的土地制度，让农民也能拥有可以抵押和交易的资产；规范公用土地征用程序，真正按土地的市场价格对被征用土地的农民进行补偿，提高土地征用补偿的金额标准；坚持在农民自愿进城的原则下，鼓励一部分农民工转化为市民，使其自愿对闲置土地进行交易转让，提高土地整体利用率，推进农村土地高效、规范、集约利用。
3.以财税制度改革提供投资资金保障。
城乡融合发展需要资金保障，财税制度具有引导和调控作用。在城镇化建设过程中，无论是农村产业发展、基础设施建设，还是公共服务供给，都需要强大的资金支持。中央和地方应按照事权划分承担相应的财政支出责任。根据经济学规律，即使在民营经济最发达的国家，城镇化发展也需要以政府的大额资金投入为基础，政府的收入主要是税收，取之于民，应用之于民。建议加大对高耗能、高污染企业的征税力度，降低贫困地区的税收标准，制定阶梯收税制度，让财税制度的实施真正体现出以人为本的理念，推动城乡融合稳定有序发展。