荐文 | 李晓夏 赵秀凤 张天然 ：数字乡村治理：实践基础、关键问题与优化策略
摘要：数字乡村治理,对推动脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接、实现数字乡村建设具有重要意义。从规划引导与政策支撑、价值认同与发展需求、技术驱动与方法调试三个方面全面分析数字乡村治理的实践基础,结合关键问题瓶颈分析,提出内容组成强统筹、政策体系全协调、技术升级新智慧、主体覆盖全参与、模式推进深融合的优化策略。
数字乡村治理,对推动脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接、实现数字乡村建设具有重要意义。从规划引导与政策支撑、价值认同与发展需求、技术驱动与方法调试三个方面全面分析数字乡村治理的实践基础,结合关键问题瓶颈分析,提出内容组成强统筹、政策体系全协调、技术升级新智慧、主体覆盖全参与、模式推进深融合的优化策略。
数字乡村治理历经“对乡村数字的治理”到“基于数字开展的乡村治理”演进，其内涵在运用中不断扩展，尤其自《数字乡村发展战略纲要》实施以来，2020年12月中央网信办会同农业农村部、国家发展改革委等部门又公示了国家数字乡村试点地区的名单，数字乡村建设在全国如火如荼地展开。数字乡村治理在实现乡村治理现代化和乡村振兴的过程中发挥驱动作用，是推进国家治理体系及数字中国建设的重要组成部分，对化解农村社会治理短板、重塑农村乡土结构、挖掘农村价值体系再升级的内生动力和营造积极健康的农村发展生态具有重要意义。
数字乡村治理的实践基础
数字时代背景下，互联网、大数据及人工智能等技术的飞速发展推动乡村治理实践纵深向前。国家从提出数字乡村战略到推进数字乡村试点工作，以及加大“数据乡村治理”“互联网 乡村治理”等模式的实施力度，皆是乡村治理现代化过程中与数字技术不断融合的体现，为数字乡村治理的推进积累丰富的实践基础。
数字乡村治理的规划引导与政策支撑
国家作为数字化建设的主体对数字乡村治理在规划引导和政策覆盖上有效推进，充分彰显我国的制度特色和制度优势。数字乡村治理是内含在乡村治理体系建设和乡村振兴战略规划中的，从国家层面，对数字乡村治理的重点任务有细致完善的规划安排，内容涉及乡村数字经济发展、农业农村现代化建设、“三农”信息化服务体系建设等诸多方面。乡村治理体系的建立，实质是实现乡村自治、法治、德治的融合发展，而推进数字乡村治理则要在三治统一的基础上依赖政策引导和技术发展，整体上逐步推进。数字乡村治理体系的完善包括对政务服务、基础设施建设、产业发展规划等多个方面，总体将数字乡村治理的运行在顶层设计、制度完善、政策配套综合统筹下进行规制；形成中央到地方、省市到县乡再到村级组织跨地区、多部门的数字治理模式；政府通过多种资源调配完善乡村治理现代化推进过程中对数字发展的需求供应，提高数字乡村治理的实效。
数字乡村治理的价值认同与发展需求
数字治理在农村场域的实践，化解横亘在村民与政府间存在的治理与需求脱离的矛盾，调动更多村民参与到乡村自治与农村建设中来，汇聚民意需求，真正地实现“民有所需、政府有所为”的治理效果。随着脱贫攻坚战的全面胜利、以及今年以来面对国内外复杂局势及新冠肺炎、洪涝灾害等突发情况的影响，乡村治理过程中，对数字技术和数据统筹方式地有效使用帮助农村、农民解决实际问题、渡过难关，诸如“互联网 农业”“直播助农”“智慧农业”等新型农村发展模式实实在在地帮助农民生活水平实现跃升。利用数字化发展的红利，治理信息快速地在政府与村民大众间实现实效与时效的“双效传递”，有效提升治理效果的同时，助力农民对乡村发展数字化、农村管理数字化在价值认同度上的提升，形成不断循环发展的数字乡村治理“供需”平衡圈。
数字乡村治理的技术驱动与方法调试
科技的高速发展正引导传统生产生活方式的新变革，不仅为数字乡村治理的实现提供技术保障，更为乡村的未来探索多样化发展模式、提供调试方法和智慧服务。数字技术孕育数字革命对未来核心业态产生巨大影响，作为以推进农业发展为主的农村，要实现智慧乡村、数字乡村建设，则需要从技术驱动中挖掘更大潜力。乡村治理现代化涉及的工作千头万绪，犹如一个完整的社会系统工程，从整体上呈现复杂、变化的特性。当前，数字乡村治理为农村社会治理目标提供技术性方法，尤其催生政府管理、地方经济建设、农村社区化治理等多个方面产生质的改变，诸如数字化的技术提升直接助力农村数字产业与经济发展的案例不在少数，并且数字化也为乡村治理实现绿色生态化创造可能；数字乡村治理为农业领域提供基础技术支撑，提振农业高质量建设的信心和速度，利用数字技术变革农业生产方式，为农村新业态的产生促发可能；数字乡村治理为乡村文化生活的提质增加技术性改良方法，大大扩充农民对接科技前沿、追求个人发展及需求的实践领域。
数字乡村治理的关键问题
数字化技术的发展对社会治理体系的影响正随着时间的变迁充分显现，数字治理作为数字乡村建设推进实现的关键点，能否持续发挥数字影响力，带领农村走向新的智慧化发展高地至关重要。
数字乡村试点到普及的运行机制建设
数字乡村建设当前处于积极推进的关键时期，其蕴含潜力将陆续被释放出来。但由于试点地区遍布全国不同省市，其地理位置、人口风貌、基本条件、治理水平等都各不相同，局部试点的成功经验和发现的问题短板在推行中还需细化分类、精确瞄定，挖掘更具普适性的数字乡村治理运行机制。具体来看，第一，需对试点地区分阶段展开工作复核及督导，以实时掌握试点推进的进度、准确把握和考量试点地区兼顾发展与创新的机制合理性。第二，在推向普及的机制建设过程中把握“稳中求进”的总基调。试点地区在完成阶段性目标后，其经验总结的推广要建立在广泛适用、推进灵活等要求的基础上，特别是对具有普适性的经验推广，更要注重涉及乡村地区发展实质的机制配套，追求实际效益，摒弃盲目复制、照搬照抄、走流程的机制建设。第三，建立数字乡村治理运行的完善机制，将乡村治理数字化引导向“可推广、可调整、可创新”的动态发展模式。要具体分析推进过程中的不同地区发展基础，在政策允许范围内给予县域总体数字治理规划与数字乡村治理分类落地实施以较大的自由度，激发治理积极性，兼顾规划引导，走出一条特色数字乡村治理的道路。
数字治理在城乡不同场域的衔接问题
城市治理和乡村治理具有相同点，数字治理在城乡两个场域的发展也存在相似性。城市治理和乡村治理都是国家治理在推进过程中的有机组成，对国家治理现代化的实现和发展具有推动作用。两者都在“治理”和“数字化”的一般规律范围内运行，并相互影响，相互依存。而两者之间区别主要是围绕城乡两个场域的不同展开的。城市或城镇治理在相对聚集的范围内运行，而乡村以点的形式参与治理系统的组成，较为分散。根据这一特点，数字乡村治理的实施与推进，未来在借鉴数字城市治理成功经验的同时，更要从乡村自身实际出发，不可完全复制粘贴。另外，数字乡村治理在城市和乡村不同场域间的普及和衔接问题，其实质应该追寻到乡村实现治理现代化与国家推进治理现代化之间的关系梳理上。国家治理现代化为乡村治理现代化提出有效的指引与具体政策性的引导，乡村治理现代化又作为国家治理现代化实现的基本单元，为国家治理现代化的整体推进贡献力量。从国家整体规划到城市推进再到乡村实践，每个单独的治理场域既要完成自身内部运行的治理体系建设，保障治理过程的完整性，又要与县域治理乃至国家推进治理现代化的整体进程融为一体，统一谋划、有计划、有阶段、有步骤地推进实施。
乡村产业数字化与治理数字化的对接问题
产业数字化在城市或乡村的实践作为最先发展起来的数字化生产模式被广泛推行，因此在实施数字乡村治理的过程中，就要特别重视经济产业数字化与治理数字化之间的对接问题。技术与市场是构成产业发展的两个天然的基本因素，因此乡村产业数字化也成为农村最先实现数字化的领域。区别于传统农业生产形态，产业融合数字化技术的相关知识与信息形成新的发展模式，推动技术力量与农村经济不断趋近深度融合，摸索出乡村走数字化产业经济的路径，并通过产业经济的数字化逐步将数字技术融入农业生产、农产品销售的各个环节，实现农村生产效率的提升。在完成经济数字化推广的基础上，充分挖掘产业发展过程中数字治理的综合效用、强化数字治理的整体系统统筹效应，将产业经济发展与乡村社会其他待发展项目之间的供需关系、支撑关系、服务保障关系等融合起来进行再升级，以达到建设乡村现代化的最终目标。诚然，产业数字化的特征不能完全覆盖其他治理领域，需将乡村治理实现数字化发展看作一个动态系统，以优势促发展，以方法搞创新，推及数字乡村治理的各个方面。
脱贫到数字乡村建设的多重鸿沟跨越
历经脱贫攻坚走出绝对贫困的农村地区，面对数字乡村治理的未来图景，既要巩固好脱贫攻坚成果，防止返贫现象再次发生，又要立足时代发展潮流，积极推进乡村振兴，利用数字红利，实现乡村现代化建设的目标。而刚刚脱贫的地区实际在落实数字乡村建设时，需要跨域几道发展的沟壑。首先，要保障脱贫攻坚成果，转变乡村治理思维，保障数字治理着陆乡村的思想基础，即要在村民脱贫后激发其后续发展的内生动力，引导乡村代际传递思维走向创新，积极迎接数字化时代对生活场景、生产劳动、个人发展等方面带来的便捷优势，教育引导其利用数字化红利，助推参与到数字乡村治理中来；其次，脱贫地区要搞好基础设施建设，保障数字治理实现的数字环境；最后，完善脱贫地区对接数字化治理的配套服务体系，保障数字治理推进过程中问题有人管、疑虑有人解，要特别将原先深度贫困地区或人口结构趋向老龄化、留守儿童等作为重点关注的对象建立数字化管理机制，只有打开数字化推广的难中之难和治理盲区，才能真正做到数字治理全普及。
数字乡村治理的优化策略
乡村是实现国家治理的基础层级，并作为政府治理权力的实践场域在市、县、乡向下延伸，起到促进作用。当前，数字乡村治理面临待为完善的诸多方面，在治理内容、治理政策、治理技术提升、主体覆盖、模式深度上还需不断优化。
数字乡村治理的内容组成强统筹
数字乡村治理内容的组成越丰富，最终取得的整体效果越完善。如果将乡村治理作为一个不断变化的系统，那么基于这个整体系统而发展起来的其他子系统覆盖应更为全面，并通过数字化方式强化各个子系统的统筹，实现子系统更大强度上发挥个体与整体的效应。从乡村治理的内容组成体系来看，数字乡村治理首先应落实到民生保障领域，农村救助保障系统完善、经济补贴投入制度运行、关爱工作落实以及教育、医疗等健康服务内容均加入数字化治理范畴，保障民生的同时，便捷乡村人口的未来生活；另外，扩展数字化至治理要素全领域，持续加大乡村数字化建设的力度，协调推进乡村建设中各项工作有效实施，将其与互联网发展、大数据普及、云计算技术发展等各项科技进步在新的领域实现深度融合；最后，完善乡村政府治理体系，将信息化公共服务水平作为提升乡村治理能力现代化的重要指标，始终明确乡村治理的目标即为民服务，不论数字化技术发展到何种程度，服务效能才是直接联系人民的有效载体。在治理过程中，以满足政府治理实现数字化为基础，把具体的村级公共服务内容囊括到数字化领域之内，加强服务信息平台建设和专业人员培训，保障数字治理的可持续发展。
数字乡村治理的政策体系全协调
数字乡村治理的基础政策体系已经形成，并随着全国试点乡村名单的公布逐步推进实践，下一阶段，除要完成名单区域的试点试行工作，还要逐步完善整体政策体系向更为协调的方向迈进。首先要对乡村治理政务服务在数字化建设上持续深耕，着力推进“最后1公里建设”“一次办成”“不见面审批”等内容，完成乡村行政审批改革的数字化。其次，完善乡村疫情、舆情监测分析预警的体制机制，以应对突发情况，培育更高的应急处置能力。数据警报与传输的优势不言而喻，善用乡村数字化疫情、舆情治理系统，及时从中获取一手信息，为乡村发展提供实时信息来源。最后，乡村治理数字化的政策体系还需对农村生活的具体内容加以覆盖和完善，将平安乡村建设、美丽乡村建设与数字乡村治理的具体方法作衔接，积极推动形成良性循环的法治、德治、生态乡村氛围。
数字乡村治理的技术升级新智慧
乡村的数字基础设施建设及技术升级是实现数字乡村治理的基础，同时也为乡村未来实现治理现代化提供必要条件。要使乡村治理走向数字化发展道路就不能仅仅以试点形式试验了事，而必须在县域范围内落实属地基础设施共建共享，强化新基建在农村领域的普及应用，将乡村的数字化场域打造成拥有集约、高效、绿色、智能的乡村未来数字化体系。在乡村普及数字化治理理念的同时，客观上需要技术全普及来支撑乡村数字化发展及乡村现代化。在农村范围内，将包括新型“工业化、信息化、城镇化、农业现代化”的四化建设，与乡村发展的整体推进同步进行统一规划和实施。利用技术的张力和新鲜动力激发乡村数字化发展、现代化发展。对涉及的农村光纤/宽带网络进入千家万户、提升农村网络覆盖水平、网络增速服务、人工智能技术普及以及物联网优势发挥等，在乡村建立更多提供基础设施和技术服务的工作体系，以保障数字治理的实现。建立在数字化技术升级基础上，乡村未来治理还要对接智慧治理的目标，在农业科技创新、数字产业发展、数字教育培训、数字文化传承等方面将数字化治理的优势发挥到极致，以达到乡村未来发展的可持续。
数字乡村治理的主题覆盖全参与
数字乡村治理的实现关键靠人，只有治理主体——“人”的全参与，因村制宜、因人制宜、实事求是才能有效、全面覆盖乡村建设的方方面面。具体来看，推进乡村治理能力现代化“谁引导、谁参与”两个关键的对象确立是关键，本质是农村基层党组织、政府治理数字化与农民参与过程数字化的双效融合问题。一方面激发村两级管理机构的数字化治理积极性。加强“互联网 党建”在农村基层党建体系建设过程中的落实，并逐步对村两委治理能力的提升有效推进。将农村治理对精细化、现代化水平的要求作为治理能力评价的重要指标，规范农村治理过程。推动和强化基层治理能力重心下移，并提升其运用数字化资源调整治理策略、优化治理效果的能力。另一方面，发挥农民群众参与数字化治理的主动性，从中激发基于本土的内生性创新精神。推进不同乡村从自身村级实际出发，强化分析、探索更新的乡村治理未来。在实施过程中又要注意特殊农民群体在使用信息化、数据化服务时所存在的技术难题，及时给予培训、帮助，使其更好地利用数字化优势，实现自身发展需求的满足。同时，挖掘有利于乡村发展的企业和社会组织的供需优势，参与到数字化乡村治理的整体过程中，可有效激励数字化治理实践效能的提高。