荐文 | 苏曦凌 黄婷：国家与社会的互动界面:行动语境中的基层概念及其理解
一、问题提出
由“总体性二元合一”结构转变为“分化性二元合一”结构，构成了改革开放四十多年以来中国国家与社会的关系变迁的基本脉络。这一结构性变迁，主导了基层社会治理、公共生活方方面面的行动化变迁。在“分化性二元合一”结构下，“基层”无处不在，“基层政府”与“基层社会”完全联结在一起，使得构成“基层”的基本概念范畴具有明显的“自反性反身性”。而且，人们在“基层”的日常活动与人们对“基层”的经验阐释相关联，使得基层话语不断地实现着生产和再生产，具有明显的实践反身性特质。
基层概念的反身性，引致了人们对于这一概念理解的模糊化。实践者们的基层叙事，大多是从自我工作体验出发，表达感性经验，往往带有个人化主观色彩。研究者们的基层叙事，则往往是从基层的某一空间、层级出发，来言说基层。从空间维度来看，研究者基层话语的所指是行政区划上的某个地理单元，如“城市的区、不设区的市、街道、县、乡镇和村（社）”、乡镇的农村或城乡的社区等等。从层级维度来看，研究者基层话语的所指是国家治理体系的末梢，是国家政权结构最低一层的位置，是社会管理体系的最低层次，是政治结构中的最基础权力。
总之，人们所言说的“基层”，所指十分宽泛，或者是一种工作经验，或者是一个地理单元，或者是一个治理层级，然而，人们对于基层概念的“使用”，往往是在没有深刻“理解”下发生的，较少对作为治理层级的“基层”区别于“中层”“高层”的特质予以概括，较少对作为地理单元的这个“基层”与那个“基层”的共性予以提炼。这样的一种话语局面，就有可能使得基层概念成为一种漂浮的能指，使得“基层干部”“基层事务”“基层规则”等衍生语词的含义晦暗不明，使得人们之间的基层话语大多具有不可通约性，难以形成密切互动的对话关系。
直观来看，基层当然表现为一种地理单元、一种治理层级，然而，基层所指的地理单元或者治理层级究竟是什么？或者说，基层属性究竟是一种什么样的质性，从而使得基层与非基层的单元、层级区分开来？对于这一问题的回答，构成了展开基层治理研究的科学基础。如果把基层话语悬置起来，当作一个不言而喻、不证自明的“常识”，关注“治理”而忽视“基层”，不仅仅是缺乏学科自觉性的表现，更会使得有关基层治理的研究脱离现实，弱化研究成果对社会现实的解释力。有鉴于此，本文拟从国家与社会既“二元”又“合一”的关系出发，借鉴界面理论，为认知和理解基层概念提供一个基础性分析框架。
二、语义生成：行动语境中的基层概念
当前，人们对于基层话语的使用，大多是从静态结构语境而展开：其一，从权力结构向度，区分为决策性与执行性两种权力类型。以执行性权力为特征的“基层”，所面对的是受决策性权力支配下的能动空间和执行能力问题。其二，从空间结构向度，区分为“机关”与“基层”两种单位类型。“基层单位”与“机关单位”相区别，是管理和服务的“窗口”“前台”，是直接面向人民群众、与人民群众的直接互动空间。其三，从事务结构向度，区分为宏观与微观两类公共事务。所谓“基层事务”，就是具体性、琐碎性微观公共事务，虽然存在形态上表现为细枝末节、千头万绪，但绝非鸡毛蒜皮、无关紧要。
应该说，从结构语境中使用基层，反映了人们对基层属性的某一面相的直观认知，其中也蕴含了基层概念某一个方面的面相，然而，基层概念具有反身性，决定了认知基层不能拘泥于静态化的均衡结构，来认知基层的本质属性。从静态的结构中把握基层，在研究方法上无异于按图索骥、缘木求鱼，难以与时俱进地把握新形势下基层治理的流变性，难以系统全面地产出整体性知识成果。而且，在实践上将基层治理局限于街区、乡村、窗口等基层的局部领域，不仅不能克服当前基层治理碎片化问题，而且不利于基层社会整合。
在动态的行动情境中，基层的权力也会需要在轻重缓急等多重政策目标中作出选择，具有决策性特征，基层工作者也往往是在“机关”与“窗口”“前台”之间来回穿梭、不断转换。而且，基层事务虽然微观而且具体，但微观具体事务的处理，决不能陷入事务主义，而是需要将零散事务统合起来，通盘考虑，实现微观事务的宏观化。例如，“小巷总理”，就是将“家”与“国”链接起来，呈现出明显的“家国政治”景象。
从行动语境中认知基层，就是从动态的行动情境出发，理解基层属性的特质与生成原因。从语言学来看，人们使用基层话语，是为了传递信息，而基层话语信息的传递和接收，总是受到基层行动情境因素的影响和制约。基层话语的情境，具有一切话语情境的共性，是“话语主体选择、区分并高度组织起来的环境”。基层话语情境的特质，是党领导人民治理国家、推进国家治理现代化的能动实践中生成的，“基于人们聚集和互动的场域”，由不同的社会元素共同组成的复杂社会系统。
基层概念的行动语境，是国家与社会关系。国家与社会关系的形态特征，决定了基层行动模式。基层行动状态及其效果，是国家与社会关系在基层中的行动体现。黄宗智先生曾经将传统和现代中国介于国家和社会之间的地带，称之为“第三领域”，用以说明国家与社会之间“二元合一”的互动、互补和互塑。从存在形式来看，基层是国家与社会之间的介质、“第三领域”，既是“社会的细胞”，又是国家治理社会的立足点。基层是兼具政治性和社会性、行政性和自治性的“政治社会”的重要组成部分，是“现代国家为了实现直接统治而在社会之中构造出来的支持自身的政治基础”。在国家与社会关系的语境中把握基层的语义，需要从国家与社会关系的动态性、交互性两个方面切入：
一方面，国家与社会关系的动态性，生成了基层概念范畴的流变性。在“总体性社会”，国家与社会完全同一，“处于同构状态”。社会的一切事务，从摇篮到坟墓，都是国家直接管理的对象。此时的“基层”，与国家、社会完全胶着在一起。进入“分化性社会”，“一个相对独立的社会开始形成”，随着国家主导性增强、社会主体性成长进而产生“协同进化”，“基层”则存在于一种“上下之间”独特处境之中，既处于自上而下的科层体制中，又要面对一个非程式化的社会，成为国家与社会的桥梁和纽带。
另一方面，国家与社会关系的交互性，进而结成的交互界面，生成了基层概念内涵的集成性。国家对社会的主导与社会对国家主导的反馈，是一个相互嵌套、相互影响、相互制约的行动过程。国家与社会的交互形塑，并不是个别地发生在以属地层级划分的各“方块”“地点”，也不是孤立地发生在以职能内容区分的各“权力链”“责任线”，而是通过“点”与“点”之间的“线”性联结，“块”与“块”之间的条条关联，结成了一个交互网络。这样的一个交互网络，疏而不漏，并通过对地域领域覆盖和辐射，形成结界，即“交互界面”。生成于国家与社会交互界面中的基层概念，其含义带有丰富的集成性，体现了国家与社会互动中各种问题、对象、权力、责任和信息的“集中化”“一体化”。
三、理解维度：基层的主体、实体与载体
国家与社会的互动界面，是生成于行动语境中基层概念的实质意涵。作为互动界面而存在的基层，是国家主导、服务、管理社会，推动社会发展和社会建设的“作用面”，是社会将自身力量、资源、信息向国家传递的“渗透面”。对于基层概念的理解，可以从互动界面的主体、实体和载体等三个维度展开。
（一）主体维度：国家与社会互动界面的行动者
在基层，国家与社会互动界面中的行动者，既包括基层干部，也包括基层群众。基层群众是基层治理行动的当然主体。基层群众的生产生活实践，是国家与社会互动界面的生成依据。而且，基层群众无论是通过协同参与、民主协商，还是合法抗争，都对互动界面施加着影响力。出于行文考虑，本文主要讨论基层干部这一互动界面的行动者。从国家与社会互动界面这一视角出发，“基层干部”是不通过下属、不通过中间层级，直接面对群众行使公共权力的人。首先，“基层干部”不同于“国家干部”，它不是依据行动者是否具有国家公务员、事业单位工作人员等法律身份，而是依据其在具体性的行动情境中，是否行使社会治理权力。其次，“基层干部”不同于“领导干部”，其行动情境具有直接性、操作性特征。在权力关系上，“基层干部”类似于李·普斯基笔下的“街头官僚”。“基层干部”的工作特征，是直接面对群众，按照标准流程来操作。“领导干部”依靠权力授受的委托代理关系，间接地支持、推动“基层干部”开展工作。最后，“基层干部”不同于“基层群众”，是自上而下权力链条的末梢，是公共权力的行使者，而“基层群众”则是“基层干部”行使权力中的管理和服务对象。
作为国家与社会互动界面中的行动者，基层干部是连接“国”与“家”、政府与群众、科层体制与多元社会的中间人，是国家端所制定各项方针政策法律法规的执行者，是来自社会端各方面基层群众需求诉求的感受者。由于身处国家与社会互动的“接点”位置，基层干部深陷在自上而下的科层体制和自下而上的社会诉求共同构成的责任网络中，既需要按照权力的委托代理关系“对上负责”，又需要作为基层社会中的“干部”，直接与基层群众互动，维护、实现基层共同体的利益，乃至代表基层群众向上级汇报、与政府协商，以践行“对下负责”的使命。
在双重职责、压力驱使下，基层干部的行动模式与行动情境紧密相关。从“对上负责”来看，基层干部既面临着执行上级布置工作任务的时限、标准、效果等方面的责任压力：时限由上级设定，标准由上级订立，效果由上级评价。从“对下负责”来看，在基层干部的执行性活动中，时限必须符合该活动的客观规律，标准必须顾及管理服务对象的主观诉求，效果必须反映执行目标对象的主观感受。我国国家与社会关系的合作性，从根本上决定了“对上负责”与“对下负责”的一致性，但是在具体的行动情境中，“对上负责”与“对下负责”的统一总是需要一定的条件的。例如，“上级”要求基层干部执行的政策本身是否符合合法性、合理性、正当性原则，上级领导与基层干部之间是否形成明确有效的激励约束机制，基层干部与基层群众之间是否建立良好的合作关系网络等。
当这些条件不完全具备时，基层干部的直接性执行行动的“对上负责”与“对下负责”两个价值目标，就有可能产生摩擦：或者是单纯重视“对上负责”，忽视“对下负责”，产生官僚主义、形式主义行动倾向；或者是以需要“对下负责”为借口，敷衍上级，推卸“对上负责”义务，产生形为本位主义、实为利己主义的行动取向。基层干部行动中“对上负责”与“对下负责”之间的摩擦，是国家与社会良性互动中的断点，是国家的科层体制悬浮于社会之上的冰点。在推进国家治理现代化过程中，如何从基层干部具体行动点位来协调国家与社会关系，构成了基层治理现代化的重要任务之一。
（二）实体维度：国家与社会互动界面的事务要素
基层的“事”，是构成国家与社会互动界面的内容要素。基层事务的本质，是国家与社会互动的实质内容。对于国家而言，管理基层事务是其社会管理职能的重要组成部分。基层事务之范畴变迁、标准演进，直接影响着国家行政机关的规模和管理的方式。而且，国家通过对基层社会事务的有序管理，确证着自身对于社会进行管理的合法性。对于社会而言，由于资源条件不足、集体行动困境、社会问题脱域等方面原因，那些仅依靠内生力量、自治方式无法解决的基层事务，往往需要国家的介入。
从质性来看，基层事务兼具政治属性与社会属性。虽然基层各类事务，从私人事务、居住共同体事务，到生活共同体事务，政治属性、社会属性的强弱不尽相同，是一个政治统治性逐渐强化、社会自治性逐渐弱化的政治社会属性分布光谱，而且在不同的时期，某一具体基层事务，究竟属于私人事务、居住共同体事务，还是生活共同体事务，依据社会需求的强度、国家治理的力度之不同，往往处于流变之中，但是基层事务无一不属于国家的政治事务范畴，无一不需要国家的理性介入，基层事务的治理效果无一不影响到国家与社会的互动状态。所谓“群众利益无小事”，即此中之意。
基层事务的政治社会属性，构成了其成为国家社会互动界面之实体的理据。在基层，国家与社会的互动，不是以静态结构中的人员身份为中心，而是以动态行动中的公共事务为中心，围绕着具体的事务的治理而展开。因为不同行动情境中的人，身份归属虽然相对不变，但扮演角色往往不同：办公室里的“局长”，下班后就是“居民”；舞台上的“明星”，就是聚光灯后的“公众”；商界中的“精英”，就是生活中的“群众”。不是以人员身份属性为中心，不是依据人员身份属性不同，有差别地治理基层事务，而是以基层事务为中心，统一管理、公平服务，是推进基层治理理性化、建构国家与社会良性互动界面的必然要求。
国家与社会之间，以基层事务为实体的互动界面，需要依据具体事务的存在特征，将科层体制的一体性、效率性与社会结构的多元性、渐进性有机结合起来，在秩序与活力之间保持必要的张力。
1.因地制宜。
依据具体事务的空间性存在特征，辩证施策。首先，要综合考虑治理力度与社会可承受度之间的辩证关系，将统一执行制度的原则性与灵活执行制度的策略性有机结合起来；其次，要综合考虑政府能力可及度与社会需求迫切度之间的辩证关系，尽力而为、量力而行；最后，要推动民主协商成为基层治理的基本范式，使基层群众的呼声、智慧和力量，充分汇入基层干部的政策执行、政策反馈过程，绵延发展为政府主导与社会主体共建共治共享的基层事务治理之道。
2.因时而变。
依据具体基层事务的时间性存在特征，强化时间治理。具体在于：
一是依据同一具体事务对互动界面整体运行影响的阶段性变化，张弛有度地把握治理节奏。在流变的时间中，具体事务的影响和重要程度必然会有所不同。这就需要区分当前急需与长远需要，在不同的时间阶段，投入不同的治理资源，施以不同的治理力度。
二是依据治理基层事务的客观需要，区分长期坚持和近期解决两类事务，相应配置基层事务治理的时间结构。对需要长期坚持治理的基层事务，要将阶段性任务和长远性目标结合起来，并通过督查考核，使长远性目标在阶段性工作中落到实处。对需要近期解决的基层事务，也要考虑解决该事务所必需的时间性要求，不能将“时间紧、任务重”作为随意向基层摊派临时性“紧急”任务的理由。
三是根据基层事务治理主体的承受能力，区分工作时间与生活时间，提升工作时间效率、改进生活时间质量。基层事务繁简难易程度，从根本上决定了工作时间的数量，但是脱离了基层事务治理主体的承受能力，抹杀了其工作之余所必需的生活时间，就是一种基层事务中的时间专制，就会使工作时间数量沦为衡量基层负担的尺度。这不仅需要对工作时间建立有效行为监控机制，提高工作效率，而且需要将生活时间“还给”基层干部，使其真正成为自己生活时间的主人。当前，尤为迫切的是：不能够以工作时间的数量，即以是否“白加黑”“5 2”“7×24”，作为判断基层干部是否担当作为的评价标准。
（三）载体维度：国家与社会互动界面的运行规则
互动界面的载体，是互动主体与实体之间的联结方式。在基层这样一个互动界面，行动者是通过相应的规则与各种各样的基层事务发生联系。作为维系共同体或组织秩序的规范力量，规则是“有关某种行动或结果是必须的、禁止的或允许的，以及不遵守规则时会受到什么制裁的规定”。在国家与社会关系的视野中，基层的规则包括国家建构型规则与社会进化型规则两种基本类型。前者是国家和政府，将理性设计的、外生于社会的规则嵌入社会而生成；后者则是社会成员经由相互博弈、反复试错，而实现的渐进均衡。
以哈耶克为代表的一部分学者，将国家建构型规则与社会进化型规则视为替代性的竞争关系，而不是互补性的协同关系。首先，从人类理性的有限性出发，认为试图通过理性设计方式去建构人类社会的生活秩序，是一种“致命的自负”。其次，从社会演进的历史性出发，强调社会进化型规则的正当性。“惯例的普遍遵守，乃是我们生存于其间的世界得以有序的必要条件”。最后，从社会进化型规则发挥作用的条件出发，认为国家建构不利于社会资本的内生，社会进化型规则的“效力或者因为官府的提倡可以增加”“精神也许因为官府的提倡愈加丧失”。
通过扩张建构与进化两种理性方式之紧张关系，哈耶克等人扩张了国家建构型规则与社会进化型规则的紧张关系，将二者视为替代关系，而非重叠、互动、融合关系。事实上，国家建构型规则与社会进化型规则之间的区别，是生成路径的不同，而不是功能作用的相互竞争、此消彼长。进一步说，二者之间的功能作用，必须要实现互补性协同，以国家建构型规则弥补社会进化型规则执行效力不足的问题，将社会进化型规则作为国家建构型规则的依托、作为国家建构型规则在社会执行的延伸。这样的一种认知，对于正处于秩序重建阶段的国家与社会的互动界面而言，是实现自治、法治、德治“三治融合”的基本方法论原则：
一方面，基层社会的秩序化演进，需要国家建构型规则来保障。在“分化性”基层社会，随着单位制式微，人们生产、生活方式发生了极大变化，进一步消解了传统基层社会的血缘、地缘、业缘关系。由此，原来的利益共同体弱化为“各人自扫门前雪”的原子化家庭单元，原来的情感共同体虚化为“留不住的乡愁”，导致了基层群众采取集体行动方式去自我管理基层事务的精神动力极其稀缺。在基层社会面临“道德重建”这一长远性德治任务的背景下，法治具体来说就是国家建构型规则对于基层社会的秩序化塑造，就构成了自治、法治、德治“三治融合”中发展的主导性保障力量。
另一方面，国家建构型规则向基层社会秩序的效能转化，需要社会进化型规则来实现。“法治当中有政治，没有脱离政治的法治”。在基层治理中，进化型社会规则的使命，就是作为国家建构型规则在基层执行中的国家与社会的衔接机制，将基层群众自我管理、自我监督与国家行政管理、社会管理有机衔接起来。从这一意义上说，国家建构型规则就是明文规定的、定型的、刚性的基层治理行动主体的行为规则，社会进化型规则就是“制度生活化”、国家建构型规则的社会化，是基层干部和群众经由对国家建构型规则的知识习得、道德内化、行为实践、情感认同，并自主订立和遵守的社会性契约。
针对当前我国基层规则的总体运行态势，要使得基层规则充分发挥国家社会互动界面的载体功能，将基层事务有序安置在规则化的处理方式之上，将上级领导、基层干部与基层群众的行动有序安置在规则化的关系架构之上，必须在基层规则建设中进一步明确如下两个方面的思路：
1.赋能基层。
赋予基层自主建构规则的主体能力，使国家法制的统一性要求，社会规则的多样化需求，在基层这一互动界面得以展现和实现。基层规则的建构是国家法律法规政策的要求，与基层具体现实需求有机结合的行动过程。所以，在基层规则建构过程中，上级政府的应然角色是国家法制的维护者、基层商谈的促进者，保障基层所建构的规则的合法性、合规性，推动基层干部和群众对于相关规则拟制修改予以充分协商。
从赋能基层来赋予基层自主建构规则的主体性，不是将基层的规则建构作为上级政府的制度摊派，不是简单采取自上而下、上行下效的路径推动基层规则对国家建构型规则实现简单复制。它是尊重基层干部和群众在规则建构中的主体意识和首创精神，在协商的基础上贴近基层现实、凝聚基层共识，从而实现国家建构型规则与社会进化型规则的协同互补。
2.依托基层。
尊重基层原生性规则的合理性，是建构型规则得以嵌入基层社会的前提。上级政府所制定的规则与基层的原生性规则，是普遍和特殊的关系。所以，上级政府的规则建构，要以基层的原生性规则为依托，要在进一步察民情、听民意的基础上，更加尊重基层在长时间治理实践中所形成管用、有效的原生性规则的合理性。
一方面，上级政府所建构的规则要奉行简约化原则。上级政府在建构基层规则时，对涉及基层的方向性、根本性问题作出原则性、一般性规定，而不应对具体的问题和细节规定得过多、过死，避免压缩基层原生性规则的功能空间。
另一方面，上级政府对于基层社会的规则建构，要考虑基层的特殊原生性规则，努力缩短二者之间的制度距离，注意与基层的利益诉求相契合，植根于人们的日常生活和文化心理结构之中，以获得基层社会的接受和认可。
四、结论与讨论：走向行动统合的基层治理
文章基于国家与社会关系视角，从基层概念的反身性特征出发，分析了行动语境的基层概念及其理解，拓展了对基层概念的整体性认知，彰显了政治学这门传统学科对于具体现实问题的解释力。研究发现：人们对于基层话语的言说，是在行动语境而不是结构语境中展开的；基层概念的行动语境，是国家与社会互动关系，这也就决定了其基本语义是“国家与社会的互动界面”；从主体、实体和载体等三个维度来看，基层这一国家与社会互动界面，是由行动者、基层事务、基层规则统合而成的有机整体。
在行动语境中理解基层概念的规定性，具有一定的现实意义。首先，从国家与社会互动的行动者，来理解界面主体———基层干部，为科学认知基层干部“对上负责”与“对下负责”之间的行为悖论，提供了切入视角；其次，从效率性治理需求与多元渐进演变特征来理解界面实体———基层事务，为依据具体事务的空间性、时间性两个方面的存在特征，实现基层事务秩序与活力的均衡，提供了方法启迪；最后，从国家建构型规则与社会进化型规则的协同互补来理解界面载体———基层规则，为从赋能基层、依托基层两个方面，推进基层规则建构提供了行动思路。
当前学界关于基层治理的研究，存在的一个明显的不足之处是习惯于将基层干部、基层事务、基层规则分开讨论，未能将对基层各方面因素的认知置于相互影响的视野中，忽视了基层干部、基层事务、基层规则在普遍联系中的动态变迁过程。讨论基层干部，或者是偏重于从国家科层体制“对上负责”的制度规定来分析，或者偏重于服务社会需求“对下负责”的应然取向来诠释；讨论基层事务，往往陷入政治性与社会性二元对立的窠臼；讨论基层规则，则往往扩张了国家建构型规则与社会进化型规则之间的紧张关系。
基层之主体、实体、载体的有机整体性，从根本上决定了基层治理中行动统合的必要性。行动统合，就是通过行动主体理性化，将具体行动的迭代性与延续性统合起来，就是通过行动主体间关系理性化，将各行动之间的向度、力度统合起来。行动主体以“反思性监控”为核心的理性能力，既能避免操之过急的“运动式治理”，又能避免停滞不前的“内卷化治理”，使基层治理发展为绵延行动流。以协商为核心的行动主体间理性关系，有助于减少行动摩擦、协调行动进度，避免碎片化难题。
在我国基层治理中，行动统合的基层治理，表现为基层党建引领基层治理现代化的实践过程。中国共产党是一个“大众党”，具有密切联系群众的政治优势、扎根基层的组织优势。中国共产党的基层组织“兼具了政治性和社会性这两重特性”，有能力将兼具政治性与社会性的人员、事务和规则有机统合起来，具有“强组织的低成本撬动”治理效能。从行动统合来看，基层党建引领基层治理现代化，是行动主体理性化、行动主体间关系的理性化：一方面，中国共产党与时俱进的学习品格、基层党组织吐故纳新的学习反思，通过基层党建的一系列学习机制，转化为基层行动主体“一件事情接着一件事情办，一年接着一年干，锲而不舍向前走”的理性能力；另一方面，党的民主集中制原则之下，基层党组织与上级党组织之间“互通情报、互相支持和互相监督”关系，对党员的教育、管理、监督和服务关系，与群众之间的密切联系，构成了基层协商得以展开的理性基础。