一、问题的提出

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称“党的二十届三中全会《决定》”）提出“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”。城乡融合也是城市、乡村发展到最高阶段的理想状态，更是满足人民对美好生活的向往、实现共同富裕的内在要求。然而，城乡融合发展并不是自然实现的，城乡分割一直是制约世界多数国家发展的难题。那么，城乡融合难在何处？

就我国情况而言，有主张认为城市不够包容、不向进城农民开放是导致城乡难以融合的关键。近些年来，县级以上城市乃至部分省会城市纷纷降低或取消了落户限制，大幅度提高了城市的包容性，然而并未展现出城市融入水平的快速上升，反而是年末在城镇居住的进城农民工人数呈现波动下降的态势。2019年年末在城镇居住的进城农民工为13500万人，与上年基本持平；2020年、2021年、2022年、2023年年末在城镇居住的进城农民工分别为13101万人、13309万人、13256万人和12816万人。固然城市包容性的提高有助于促进城乡融合发展，但是提高城市包容水平只是对农民市民化这一城乡融合发展的最后结果有着良好的促进作用，而对于全面内生性地形成城乡融合发展动力却力有未逮。因此，要继续深化对于城乡融合发展内生动力的研究。

党的二十届三中全会《决定》提出要实现城乡融合发展“必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴”，与2023年12月中央经济工作会议提出的“统筹新型城镇化和乡村全面振兴”相比，在城乡融合发展的使命要求下，将新型工业化纳入统筹范畴，并将“新型工业化”置于首位，反映了对城乡融合发展规律认识的深化，对于城乡融合发展的内生动力有了更为准确的把握。

二、工业化推动乡村内生城镇化的全面需求

从历史长河来看，工业化是城乡转换的主要推手。在工业化之前，市场贸易和军事需要是形成城镇的主要力量，但并没有促使大规模的城镇出现，城镇化水平长期保持在十分低下的水平上。工业化出现，才逐渐同步推动城镇化水平加速上升。工业化是推动乡村转换为城镇的主要动力，进入工业化时代之后，城镇化才取代乡村成为社会的主导形态，工业化使乡村内生出了城镇化的全面需求。

第一，土地利用形态的变化。在工业化之前，土地农业使用占据绝对主导地位，其中种植业又是最大的土地使用者。农业是全社会的主导优势产业，由此也反过来决定土地对于国家经济、社会发展的重要性。土地，尤其是农地的多少，以及从事农业的农民数量的多少就成为一个国家经济基础是否稳固、是否具有国际竞争力的重要标志。工业化的出现首先要求要有一定的物理空间来承载新出现的工厂，并且随着工业化规模的扩大会要求越来越多的土地用于工业使用，其中包括部分原先的优质农田。要顺利实现这种变化，不仅要面对土地所有权制度的约束，而且要有相比土地农业使用获得更高收益的诱惑，更要面对来自文化观念的挑战。因此，能否顺利实现工业化所要求的土地供给，成为影响一个国家工业化速度的重要因素。土地使用形态的变化，不仅意味着社会的主导产业在发生改变，而且意味着社会主导生产方式的变化。相比于农业生产的分散性、季节性和严重受制于自然条件等特征，工业生产具有集聚性、连续性、基础设施要求更高等特征。工业生产的这些特征则推动社会生活方式脱离农村生活形态，集聚在工厂周围构成了城镇形成的新动力。

第二，基础设施与居住形态的变化。工业化提出了不同于农业发展的基础设施要求，对基础设施不仅要求种类多，而且投资规模大。在种类方面，从厂房建筑、能源供给、交通运输、电信网络等工业必需基础设施，到餐厅、医院、宿舍等辅助类基础设施，都完全不同于农业生产、农村生活所需的基础设施。要完成这些基础设施的供给，部分需要企业自我投资完成，但更多的部分还是需要在政府的统一规划和主导投资下完成。与农业生产因受制于自然要素难以进行规划相比，工业及其基础设施的布局需要科学的规划以实现各种要素之间的有效配置，这样不仅能够提高土地的利用效率，而且能够提高工业产出效率。与此同时，在单位面积内聚集的人口规模也开始上升，独立院落式的乡村居住方式也逐渐被楼房公寓所取代。以工厂及其基础设施等的发展构成了促生城镇化的强大动力，以此为核心的新类型的城镇化快速发展成为城镇化的主导形态。

第三，社会治理与公共服务形态的变化。与乡村人口规模有限且相互熟悉相比，随着工业化而集聚的人口，不仅规模较大，而且彼此基本上都是陌生人。同时在生存方式上，乡村农民在一定程度上可以自给自足，对外部服务的需求相对较低，以宗族、亲属为代表的力量也在一定程度上提供了村庄的治理和公共服务，因此乡村基本上呈现出自我封闭的治理状态。但是城镇人口基本上只从事单一职业，必须依赖其他群体提供相应的服务才能生存，彼此陌生且原子化的存在要求相互之间不仅要遵守一些基本的规则，而且要求有独立的治理者来确保规则的遵守。规则、秩序就成为城镇治理和公共服务的基本内核。人口的集聚，不仅内生出对于公共服务的需求，而且能够满足公共服务对于基本规模的门槛要求。而反过来优质高效的公共服务对于人口的集聚更加具有吸引力，这样就形成了促进城镇发展的另一个内生动力。当一个城镇的发展动力，由最初的市场贸易、军事需要、工厂集聚等跃升为良好的治理和高效的公共服务时，就具有了更高层次、更具有持续性的发展动力，进入到高质量发展阶段。这样也使城镇展现出与乡村的封闭性相比完全不同的开放性，城镇在理论上具备可以无限扩张的可能性。

第四，文化形态的变化。文化在很大程度上是社会生产生活方式的反映。在温饱经常遭受威胁的前提下，农业（尤其是粮食）生产顺利构成了乡村文化的一个主要诉求，同时规模有限的同群熟人之间的反复交流，使乡村易于产生区域性、鲜明的乡土特色文化。而工业生产的单调性、较大规模人群混居的陌生性以及市场经济的风险性，促生城镇形成了多元、批判甚至反叛文化，以及对于田园及其温情充满向往的文化。与此同时，随着工业化进程的深入和更多的村庄转型，工业化抑制、瓦解和冲击了乡村特色文化，众多特色乡村文化被淹没在工业化大潮中，只能成为文化记忆。但是工业化也为特色乡村文化的保护和传承提供了机遇，不仅提供了必需的经济基础，而且为乡村特色文化提供了市场需求，成为满足乡愁的一部分。

三、新型工业化成为促进城乡融合发展的枢纽桥梁

工业化和城镇化在很大程度上是一个硬币的两面，工业化是城镇化的关键内生动力，二者同步协调推进，成为现代社会的浩浩大潮。而一旦当二者不协调之时，社会发展就面临困境。城镇化滞后于工业化，工业化因为基础设施、公共服务匹配不足而效率降低；工业化滞后于城镇化，则导致城镇出现产业空心化危险而陷入衰退。更重要的是，二者的不协调将导致城乡融合难以深入进行。城镇化滞后于工业化，那么脱离农业生产的劳动力就难以稳定进入城镇，出现“人户分离”现象；而工业化滞后于城镇化，则城镇因为缺乏产业支撑而对人口缺少吸引力，城镇公共服务及其文化供给因为缺少足够的人口而呈现负向循环，更导致城镇陷入衰退陷阱而难以自拔。

工业化及其内生的城镇化需求带来的是人的变化。从微观个体来看，工业就业不仅对技能以及人力资本水平有着较高的要求，而且对于做事习惯以及团队合作也有着相对更加严格的要求。从群体来看，工人阶层因为代表着比农业更为先进的生产力而成为社会重要甚至主导阶层，在社会中的影响力越来越大。从全社会来看，以工人阶层为主组成的“城里人”在政治、经济等领域占据了主导权、话语权，以乡绅为代表的传统力量则越来越弱。

工业化与城镇化构成的大潮对乡村形成了全方位的挤压，也一度造成了较为严重的城乡分割格局。尤其是传统的工业化产生了严重生态污染，也存在着无序、过度扩张等导致的资源低效利用甚至无效利用的情形。“在城市化成熟阶段，西方国家出现了郊区化、逆城市化和远郊化的现象，即人口和经济活动向城市外围郊区、远郊、小城镇和乡村迁移的现象。郊区化、逆城市化和远郊化的阶段实际上就是城乡融合的阶段，本质上是城市化达到一定水平以后，人口、资本等要素在城乡之间重新配置，城乡经济、社会结构表现出与快速城市化阶段明显不同的特征，即城乡融合。”也就是说，发达国家是在工业化推动的城镇化达到高峰后，在经济活动的重新配置推动下才进入了城乡融合发展阶段。这个经济活动的重新配置主要是由新型工业化推动而形成的。

新型工业化相比于传统工业化展现出三个方面的新特征，即服务化、生态化和数智化。服务化使工业化更加柔性，使工业化对人力资本的水平要求更高，也推动工人由蓝领向灰领、白领升级。生态化则要求将工业活动与生态环境有机结合，不仅要求工业活动对生态环境产生的影响最小化，而且要求工业活动本身的消耗最小化。数智化则是随着数字、智能技术的发展而展现出的最新特征，不仅工业活动本身的自动化水平不断提高，而且在设计、原材料采购、制造、销售、用户服务等各个环节以及全链条上形成数智系统，使制造效率、服务响应等均大幅度提高。新型工业化使经济活动在空间分布上具有了更大的弹性，不再要求必须集中布局，且布局必须符合生态要求，但同时对于基础设施有了新的要求，数字传输网络、快速交通网络等成为重要的新型基础设施。新型工业化更对大学、科研机构等智力密集型机构有了更大需求，对所在区域的营商环境（尤其是是否有利于创新）提出了更高的要求。

新型工业化构成了促进发达国家城镇化转型的内在推动力，也成为城乡融合发展的枢纽、桥梁。因为新型工业化在改造着过去基于城市优先、城乡分割理念而构造的城市的同时，也在同步重新塑造着乡村，使现代乡村至少要具备以下功能。

首先，粮食供给功能。在传统的农业社会，乡村的第一重要的功能就是确保全社会的粮食供应。这样的定位自然使粮食种植业不可能有着较高的收益水平。新型工业化也改造提升了农业生产方式，农业的工业化已经成为发达农业的基本体现，农业的生产效率得以大幅度提升，由此也促使农民纯粹化为一种职业，而不再是一种身份。

其次，多样化农产品供给功能。非粮农产品一般只有特定区域才能生产，随着智慧种养、加工储存、电商物流等与新型工业化密切相关产业的发展，过去严重制约特色农产品发展的品质、存储、销售等难题基本上得到了解决，由此也进一步提升了特色农产品的产业化水平。特别是当特色农产品与文旅、优良生态相结合时，就能够实现融入休闲的复合功能。再次，生态功能。随着生态理念的广泛深入，土地等资源的生态使用也越来越得到重视，这就使众多的过去被农业使用的土地回归自然状态，生态价值被不断地提升和放大。良好的生态价值既与新型工业化契合，又与全社会对良好生态环境的诉求相一致，进而也为将生态价值转化为经济效益创造了前提基础。乡村的生态功能以生态公园、自然保护区、地质公园等多种形态体现出来，进而实现一定的经济效益。

最后，特色乡村文化保护和传承功能。在工业化的冲击下，众多特色乡村文化随着乡村的消失而消失了，但是这些特色文化作为文化资源的一部分，经过传承和现代改造，不仅成为乡愁的承载体，而且成为乡村新文创的灵感源泉，也构成乡村活化的重要基础。特色乡村文化与乡村风光、特色农产品等组合在一起也是休闲体验的重要题材。

上述这些功能显然不是传统乡村所具有的，这些功能的实现实际上是要求乡村承担为全社会提供新型公共产品的功能。刘守英、龙婷玉指出：“乡村不仅是食物的重要生产地，同时也是提供公共品的重要场所。美国许多农村地区如海洋和山区度假区、退休社区、文化或历史遗址、国家公园和休闲区等已经成为消费的场所，农村商品和服务主要面向与城市和大城市有密切联系的人群，而且消费比例非常之高。”这些新功能和新型公共产品正是城乡融合发展道路上，乡村应当承担的新功能和达到的理想愿景。

四、稳定的高收益是城乡融合发展的关键

工业化之所以能够推动乡村转换为城镇，其中一个很重要的原因就在于工业化以稳定高于农业生产的收益吸引越来越多的劳动力离开农业进入工业。工业化吸纳农村剩余劳动力，并使其逐渐完全脱离农业生产而聚集于工厂附近，以满足现场工作的需要。收入水平及其稳定性是使由农民转化而来的工人能否永久脱离农业、农村的关键。在技术进步的推动下，工业化的劳动生产率远高于农业，使从事工业职业的收益水平不断上升，同时劳动者权益保障水平也逐渐上升，这些因素共同构成了对农民、农村的吸引力，不仅劳动力而且各种要素都涌向工业化，形成了一波又一波工业化浪潮。工业化浪潮在吸纳社会新增就业的同时也将越来越多的农民转化为工人、将越来越多的乡村转化为城镇。

从历史发展的动态角度看，工业化的高收益是启动全社会各种要素向其聚集、推动社会结构逐渐由农业主导向工业主导转变的原动力。也就是说，在工业化初期及其高歌猛进时期，凡是工业化领域的参与者基本上都得到了良好的回报，由此也就进一步吸引更多的群体及要素参与到工业化之中来，工业化自身的高收益性推动了自身的快速发展。实际上在工业化初期及随后相当长的时段中，在传统轨道上运行的城镇并没有做好随工业化需求而应时转变的工作。不仅城镇的基础设施滞后于工业化的需求，而且城镇的公共服务、制度环境也没有及时跟进，比如劳动者权益的保护就长期滞后于发展需要。随着工业化的深度发展，其所产生的基础设施需要、公共服务需求，以及对社会、环境造成的危害越来越清晰，城镇才开始进行相应的供给，对工业进行科学规划、合理布局才成为城镇发展的常规操作。

尤其是随着特定工业的兴衰相应导致的城镇兴衰现象的出现，人们开始思考如何使城镇具有长久的竞争力、如何才能实现城镇的可持续发展。由此，人们逐渐发现良好的治理、优质的公共服务、美丽的生态、强大的科教实力等因素是比特定产业更具有韧性的、更具有长久性的竞争力源泉。稳定高收益的来源也从仅仅依托特定产业，向城市的综合竞争力转移。一个城市能够提供的收入高且稳定的工作岗位越多，就越能吸引更多的农民和新增就业者。而反过来看，进城农民所从事工作的收入越高越稳定，其融入城镇的难度越小、主动性越强。

同样的道理，如果在城镇区域之外就业的农民其收入较高且相对稳定，那么他们融入城镇的难度也将大幅度缩小，城乡之间的差距也就基本能够消除。因为当乡村的主要工作岗位都能够产生稳定的高收入之时，也就意味着乡村产业具有高收益性，这样不仅劳动力要素会持续涌入，而且以资本为代表的其他要素也会竞相涌入，就如工业化初期的场景一样。而能够为乡村提供稳定高收入的工作岗位基本上源自新型工业化或者与新型工业化有关，如前所述，它们能够内生出城镇化的需求以促进一部分乡村转化为城镇，而且拥有稳定高收入的乡村工作者能够负担起城镇相对较高的生活成本，城乡的差距不再明显。进一步，从乡村整体来看，如果乡村产业能够具有较高的收益、乡村工作者具有较高的收入，那么乡村在城乡融合中将不再处于被动的被扶助地位，其主动性、积极性都会有着本质的变化，城乡融合就不再困难。

五、乡村产业收益提高的约束和方向

城乡融合发展为什么困难？难就难在乡村产业与城镇产业相比其收益水平提升面临着更大的约束。首先是产业单一困难。在传统的农业时代，粮食生产是乡村的主导甚至唯一产业。而粮食事关全社会的温饱问题，既要在规模上持续扩大以确保口粮安全和以粮食为原材料的工业生产，又要对粮食价格进行较为严格的管制以确保全社会能够吃得起粮食。同时还因为生产种植具有较长的自然周期，在蛛网效应的作用下粮食领域经常出现“丰产却不丰收”的现象。因此，如果乡村产业仅仅只有粮食产业这一单一产业，即使是采用先进农业生产技术也难以实现粮食产业的高收益。世界各国对粮食产业普遍进行补贴是粮食产业自身市场化收益有限的有力证明。

提高乡村产业收益水平的第一个重要方向就是乡村产业多元化。如前所述，在城乡融合发展视角下，乡村要拥有和担负起更多的功能，这就意味着要为全社会作出更多的贡献、对全社会具有更高的价值。只有对全社会具有更高的价值，才能更被看重、得到更多的投入，产生更多、更高收益。由此，也就能促进形成一个更多功能-更高价值-更多投入-更高收益的良性循环，进而才能彻底改变乡村在全社会中的不利局面。

提高乡村产业收益水平的第二个重要方向则是乡村产业多元化前提下确定各自的发展定位。乡村产业大致包括：粮食产业、非粮农业和非农产业。其中，粮食产业和非粮农业都属于农业范畴，非农产业则包括基于农业延伸有关的产业（例如基于特色农产品的加工业、文旅产业等）以及与农业无关的工业、服务业（例如许多农村的小商品加工业、特色文旅产业等）。不同的乡村区域有着不同的禀赋资源、后天优劣势，因而要因地制宜确定自身的功能定位以及相应的产业组合。

首先，工业基础良好的区域，要强力推动向服务化、生态化、数智化方向升级，以新型工业化继续引领区域发展。可以观察到的现实是，工业化发展良好的区域也基本上是城乡融合发展的先行区域，收入差距不大、城乡面貌基本相同、公共服务水平基本持平、社会治理和文化也呈现出趋同性。这些区域基本上分布在大城市的郊区，以及改革开放后工业发展良好且呈现出稳定的产业集群的乡村区域，并且这些区域的工业及其相应聚集的配套产业与农业之间基本上没有关联。要持续实现较高水平的产业收益，就要注重对人力资本、科技研发的投入，使本就脱离农业的“农二代”“农三代”具备更加高超的技术水平、更加全面的能力，进而实现更高水平的收入。

其次，粮食产业。并不是所有的区域都适合发展工业，粮食主产区、生态区基本上都不适合大规模发展工业，那么要实现较高的收益水平就要有相应的市场机制和制度安排。对于粮食产业来说，一是要推动向规模化、科技化、服务化方向发展，以集中连片种植谋求规模效应，以智能化为代表的科技化谋求科技收益、以农业服务网络化谋求种养精细化收益。二是要注意协调粮食种植与生态环境之间的关系，不仅粮食生产本身要绿色化，而且对环境的影响要进一步降低，同时最大地减少生态灾害产生的影响，谋求生态收益。三是完善补贴和补偿安排。在国际通行的补贴制度之外，建立由城市、工业为主的粮食销售区域提供补偿的制度。多管齐下促使粮食产业的收益至少不低于全社会产业平均利润率，粮食产业的劳动生产率与全社会劳动生产率大致一致。随着劳动生产率的提高，全社会从事粮食产业的人员规模下降，也使农民彻底转变为一种职业，而不再是一种身份。

再次，生态产业。众多乡村地区为环境优美的山河湖海林区，过去单纯为追求农业产出和工业产出而对优美环境有着不同程度的损害，随着“绿水青山就是金山银山”理念的深入人心和国家生态环保制度的健全，生态环境有了显著的改善。各地积极探索将生态价值转换为经济效益，在绿水青山和金山银山之间建立有效的经济循环，实现生态和经济效益的双赢。一类做法是建立生态保护区，以优美风光开展文旅休闲活动，基于生态约束前提下引入各种各样的文旅产业，同时最大化当地的利益分享份额和就业参与。另一类做法是基于当地优美的生态环境引入环境友好型企业，如企业总部、研发中心、电商中心、金融基地等，以优美环境吸引优质生产要素。生态红线是经济活动的底线要求，但并不意味着杜绝任何经济活动，而是要求所展开的经济活动必须是生态友好型的优质经济活动，实现优美环境和优质经济活动之间的良性匹配，这实际上是对生态区提出了更高的发展要求。当然，对生态产业要给予一定的扶助和补偿，尤其是在这些生态产业初创之时，通过扶持促进其尽快实现良性自我循环，进而早日实现较高收益。

最后，非粮产业。提高非粮产业收益的渠道主要有三个方面。一是基于产业自我延伸提高收益。对于特色农产品产业要进一步突出特色，并向种子、种养、储存销售、加工等方向进行产业链延伸，在扩大规模的同时提高附加值。同时，要以地方区域品牌打造特色农产品的多样化方阵以实现相应的农业服务的规模化和风险的分散化。二是进行多业态融合发展提高收益。一个类型是以特色农产品为基础借助技术进步推动由传统的种养向加工、休闲体验、生态智慧等方向进行延伸融合，形成农业“新六产”。另一种类型是以特色乡村文化和良好生态环境为核心，以乡村文化展示、生态环境休闲为主导业态，同时向特色农产品的种养、农事活动体验、民宿延伸。多业态融合形成了多个收益来源，能够显著提升收益水平。三是基于扶助提高收益。不论是产业自我延伸还是多业态融合，往往都面临着基础设施不足、人才缺乏、资金有限等约束。因此，要通过政府扶助、村集体统筹等多渠道解决制约非粮产业发展的难题，同时通过新型集体经济等组织载体最大化地将产业发展收益留在乡村。

六、以提升乡村产业收益为核心深化改革加快推动城乡融合发展

显然，乡村产业收益的提升并不是容易的事情。改革开放四十多年来，除去少数工业化发展良好的区域基于工业化优势成功提高了乡村产业收益、缩小了城乡差距进而实现了较高水平城乡融合之外，我国绝大多数的乡村和城镇之间还有着巨大的差距。粮食主产区、生态区收益水平的提高长期没有得到实质性突破，非粮产业近些年来方兴未艾但整体还处在探索阶段，尤其是一些基本制度改革进展滞后，严重地阻碍了乡村产业收益的稳定提升。因此，要持续深化改革步伐，着力提升乡村产业收益。

第一，深化土地制度改革。我国的土地制度是城乡分割的制度安排，城镇土地归国家所有，农村土地归村集体所有，农民以集体成员权无偿获得承包地、宅基地，村集体拥有少数集体建设用地。城乡土地之间所有权和使用用途的转变有着严格的程序，且城乡建设用地价格差距较大。未来城乡融合发展，一方面是新型工业化等非农产业发展需要有物理空间来承载，另一方面是将围绕大都市出现众多的城乡连续体，在城乡之间的交会处，土地利用多样而混合，形成了乡村、城市和自然融合共生的土地利用系统。并且土地的耕地使用和生态使用依然占据最大份额。因此，城乡融合发展要求的土地利用呈现出整体性、系统性、规模性要求，但我国的土地利用不仅权属分割而且分散，这就要求进一步改革以适应城乡融合发展的要求。党的二十届三中全会《决定》提出：“优化土地管理，健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度，优先保障主导产业、重大项目合理用地，使优势地区有更大发展空间。建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制。探索国家集中垦造耕地定向用于特定项目和地区落实占补平衡机制。优化城市工商业土地利用，加快发展建设用地二级市场，推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地”，“允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制”。未来还要按照权属分置的思路，推动建立土地利用层面的高效流转制度。在保障合法权益的基础上积极探索土地集体所有权（包括集体成员权）的虚拟化和权利结束安排。由此推动我国的土地利用与城乡融合发展更加契合，达到优化土地利用结构、提高利用效率的目标。

第二，完善粮食和生态补助制度。毫无疑问，即使在城乡融合实现之后，粮食主产区、生态保护区将是主要的乡村区域。粮食和生态是事关国家可持续发展的两个重要事项，粮食安全和生态安全也是两个基本底线要求。但是，如前所述，粮食产业和生态产业的收益率还不高，需要通过改革进一步加速提高。党的二十届三中全会《决定》提出“加快健全种粮农民收益保障机制，推动粮食等重要农产品价格保持在合理水平。统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，在主产区利益补偿上迈出实质步伐”，“加快完善落实绿水青山就是金山银山理念的体制机制”，“健全生态产品价值实现机制。深化自然资源有偿使用制度改革。推进生态综合补偿，健全横向生态保护补偿机制，统筹推进生态环境损害赔偿”。未来在进一步提高粮食产业、生态产业自身竞争力的同时，要进一步将生态成本纳入所有经济活动之中，通过特定消费者承担部分成本、全社会分担成本等方式来实现收益的提高。

第三，健全非粮产业发展促进机制。如前所述，非粮产业的发展是乡村承担更多功能、展现更多价值的重要一环。在工业产业之外，近些年许多乡村经过探索，已经将本地的生态优势、文化优势甚至美食休闲优势淋漓尽致地展现了出来，但更多的乡村缺少显著的能够构成外部吸引力的优势资源，并且也有相当部分具有优势的乡村还没有找到发挥优势的路径。一个重要原因就是非粮产业发展是一个系统工程，需要具备多方面的前提条件。党的二十届三中全会《决定》提出：“完善强农惠农富农支持制度。坚持农业农村优先发展，完善乡村振兴投入机制。壮大县域富民产业，构建多元化食物供给体系，培育乡村新产业新业态。”要进一步推动艺术乡建、区域特色农产品公共品牌、特色乡村文化挖掘和汇集等行动，同时加强基础设施、市场开拓、资本投入等配套支持，注重发挥具有乡村情怀的乡村企业家等带头人的作用，建立科学合理的内部运营机制，均衡村民、投资者、运营者、村集体等多方利益，实现非粮产业的稳健发展。

第四，加快完善乡村产业经营体系。传统农业的经营体系基本上是围绕着粮食生产进行组织和展开的，已经完全不适应城乡融合发展要求的多功能、多元化经营的需要，因此要加快健全和完善乡村产业的经营体系。在保护乡村利益的前提下，既要允许各种要素下乡，更要培育和壮大乡村自身的经营体系。党的二十届三中全会《决定》提出：“完善农业经营体系，完善承包地经营权流转价格形成机制，促进农民合作经营，推动新型农业经营主体扶持政策同带动农户增收挂钩”，“发展新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制，赋予农民更加充分的财产权益”。新型农村集体经济是近年来农村成长起来的综合具有市场化和集体化双重优势的新型经营主体，能够较好地适应乡村多元化经营的需要，既能从事种养等农业，也能够从事文旅等新业态，同时还具有开放性能够与其他主体（包括邻近村集体）进行边界清晰的合作。因此，要进一步推动扶持其发展，使其成为乡村经营体系的主导力量。

更重要的是，要通过完善乡村产业经营体系建立乡村人力资源培育体系。当前年龄在60岁左右及以上的依然在农村生活的农民，构成了农业生产的主力军，但他们即将因为年龄退出生产舞台，并且他们对于新兴的种养技术不熟悉，更难承担农业之外具有一定技术要求的工作。年龄在40岁到60岁之间的农民大多数选择外出打工，具备的多是非农工作技能。年龄在40岁以下的农民更是基本上选择在城镇工作和生活，与乡村和农业生产的关系越来越远。工业以及城镇服务业是吸纳他们就业的主要领域。但是这些农民对于与乡村关联的多元产业，要么缺乏足够的资本进行投入，要么缺少运营的技能。因此，要建立职业农民、乡村民宿、乡村文旅、智慧种养技术、生态保护等的培训体系，通过培训和辅导运营建立起乡村产业的人力资源体系，这样才能使乡村产业成为有源之水。

第五，加快推进城乡基础设施和公共服务一体化改革。基础设施差异和城乡制度分割是制约我国城乡融合发展的重要障碍。经过近些年的努力县域基础设施得到了极大改善，但与城乡融合发展需要还有很大的差距。公共服务的差距也有一定程度缩小，部分先进区域甚至实现了城乡一体，但是多数区域的差距依然十分显著。党的二十届三中全会《决定》提出：“构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制。推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化。”在科学规划的基础上，要进一步加大对乡村基础设施的投入力度，尤其是对于乡村产业发展亟需的道路物流、电信网络等基础设施要优先投入。同时适应人口变化格局和趋势，优化村庄布局、改善人居结构和环境，按照常住人口状态优化公共服务配置，加快推动城乡基本公共服务标准的统一和制度并轨。

第六，按照发达国家的经验和中国的实际，我们初步判断：当城乡收入差距达到1.5:1之时，城乡之间就基本上能够实现融合发展。我国城乡居民收入差距尽管逐步缩小，但城乡融合依然任重道远。要以新型工业化为核心抓手，紧紧围绕着提高乡村产业收益水平、提高农民收入水平，加快改革步伐不断强化城乡融合的内生动力，尽早实现高水平的城乡融合，为建成社会主义现代化强国贡献力量。