荐文 | 周少来：乡村振兴视野下干群关系重构
摘要：作者周少来，中国社会科学院大学政府管理学院副院长、教授，中国社会科学院政治学研究所政治理论研究室主任。
当前乡村治理中存在的“干部干,群众看,群众给干部提意见”现象,反映出以往“同吃同住同劳动”的干群关系遇到了历史性挑战。从乡村治理体系来看,基层干部大多只对上级布置的任务负责,而缺乏与基层群众保持日常紧密联系的组织化渠道。从农村群众基础看,大量年轻人外出打工,不论留守的老人还是城里的打工者,都没有多少需求要与基层干部建立来往。对于乡村振兴和乡村治理来说,适应中国现代化进程的结构性变化,推动城乡基层社会的再组织化,稳定基层干群关系的社会性基础,亟待深刻的制度性和结构性改革。
乡村振兴，关键在人。人都有谁?大体分为：干部与群众，只有干部与群众形成“组织化合力”，形成多元协同共治的格局，才能形成乡村振兴强大的主体力量。然而，我们在全国的基层调研中，可以看到一种普遍现象——“干部干，群众看”，甚至出现“干的干，看的看，看的给干的提意见”。基层干部任劳任怨、夙夜在公，而广大群众并不知情，不仅很少参与，还对干部的行为方式和工作绩效有大量怨言，甚至走向信访和投诉。
为什么出现如此巨大的行为反差?为什么干群关系出现如此这般的不协调?是哪些因素引起了如此的反差和不协调?这需要我们进行深入系统的解剖和分析。从组织行为学的行为激励视角，可以从乡村治理中的“主体(什么人)—活动(事件与过程)—绩效(考评与奖惩)”三个环节，来深入分析乡村振兴中的干部和群众，是在一个什么样互动中实现其组织化联系的。
压力型体制下匆忙应对的“任务型干部”
基层干部“忙、忙、忙”，基层干部“累、累、累”，这种现象似乎众所周知，但这是为什么呢?其深层的制度性、体制性原因是什么?如果从根源上来考察，基层干部再忙，也不是“在忙个人的事情”，而是“在忙组织上的事情”，也即“公务繁忙”。那进一步再问：基层干部为什么会有如此之多的“公务”?其实，基层干部，包括县、乡、村(准行政化人员)三级干部，作为体制内人员，是组织化的干部，其所作所为是“组织化行为”，他们是为了完成各种各样的“上级任务”而忙乎!基层干部可谓实实在在的“任务型干部”。那么，所谓的无限多“任务”何来?基层干部不完成“任务”能行吗?这就需要从压力型体制下基层任务实施的体制机制来揭示。
第一，从上到下层层加码的“任务下传机制”。
当代中国急剧的全面现代化赶超进程，急剧变革流动的城乡结构，都使传统的权力集中、权力推动的“压力型体制”达到极致，也使“集中力量办大事”的潜能达到极致，这是中国式现代化的优势，但也带来了基层治理中的“压力无限叠加”。无论是精准扶贫，还是乡村振兴，从中央到基层，五级政府工程任务，都必须在乡村基层加以实施完成。而为了保证工程任务的按时按质完成，各级地方都有把任务完成的时间和数量“层层加码”的冲动和激励。从县域来说，从中央、省级和市级下达的任务，县级的党政部门，通过“召开会议部署—分解加码任务指标—与乡镇干部签订任务责任书”，而下传到乡镇基层。而任务的规划权、资金分配权、检查考核权，基本全都在县级党政部门手中。而任务完成的“好坏”又与基层干部的仕途命运和奖金福利直接挂钩，基层干部没有任何“讨价还价”的权力和机会，只要是上级布置的任务，基层干部必须“无条件完成”，这几乎成为基层干部唯一的“政治正确”。
第二，从上到下层层追查的“责任下卸机制”。
在县级党政部门与乡镇政府签订各种“任务责任书”的同时，完成任务的各种“责任”，基层干部也必须“全盘接受”，同样也没有“讨价还价”的余地。上级党政部门接下来的“任务”，就是频繁的检查监督验收，并附带上越来越细化繁琐的“量化表格”，这便导致一些基层干部要把80%以上的时间用于“填表作台账”。这也是基层各种形式主义泛滥难治的根本原因：应付各种各样的工程任务，应付各种各样的检查监督，应付各式各样的台账数据。而一旦执行任务出现任何问题，甚至是台账数据出现任何问题，层层追查责任的“板子”一定要“打到具体的干部头上”。
“干部干，群众看，群众给干部提意见”之所以普遍存在，在于农业后税费时代城乡关系发生了巨大变化，干群关系嵌于其中社会结构同样发生了变化。“干部在忙乎什么呢?与老百姓有什么关系呢?”这是基层群众的普遍质疑：工程任务是从“上面”规划布置的，工程资金是从“上面”拨付安排的，工程质量是由“上面”检查验收的，对负责工程干部的考核奖惩，也是由“上面”决定实施的。这便形成了大量的“体制内空耗”现象，基层群众的知情和参与权利并没有得到有效实现。特别是在基层干部的考核评议和晋升任用上，基层群众的民主评议和意见建议缺乏制度化表达机制，也没有形成对基层干部行为的制度化激励。这也决定了基层干部的行为激励，绝大多数是“唯上不唯下”，只对“上面”的权力和任务负责，缺乏与基层群众保持日常紧密联系的组织化渠道。而像基层干部整日“在忙乎的工作”，例如土地整理、房屋拆迁、修路修桥、厕所改造、文化广场建设等，都是一次性的工程项目，并且都是由政府“大包大揽的”，与基层群众的日常生产生活并没有持续性的组织联系。
城乡流动中个体化的“离散型群众”
基层干部在忙于完成上级任务时，基层群众在干什么呢?基层群众都在忙乎自家的生产和生活，而这与基层政府和基层的行为并没有多少固定联系。这个问题在农业后税费时代日益凸显，而快速的城镇化进程更是加剧了这一问题。在人民公社化时期，基层干部与群众有着紧密的日常性的制度化联系，在“三级所有、队为基础”的所有制形式下，以生产队为基本的生产生活单位，集体生产、集体分配，农民家庭和个体紧紧地与集体组织捆绑在一起。同时，在城乡二元隔离的户籍制度和土地制度锁定中，在相对封闭的集体村落生活中，在抬头不见低头见的乡村熟人社会中，基层干部与群众“同吃同住同劳动”，不得不保持紧密的血肉联系。农村改革实行“大包干”以后，土地分到各家各户，农业生产“各自为战”，农户家庭和个人重新成为生产生活的主体，源源不断的农村剩余劳动力涌向各级城市，传统的干群关系遇到了历史性的挑战和问题。
第一，农民行为的个体化。
分田到户后，各种各的地，各管各的人，农民有了充分的生产生活自由，可以自主决定自己的行为取向。这在极大提升农业生产积极性的同时，也带来了农村集体组织的分散和瓦解，农民真正成为“自负盈亏”的“自由职业者”。但人均1.7亩左右的承包耕地，亩产利润仅有100—200元的农业收入，又极大地挤压着农民的生存空间。大量农民不得不涌进城市，寻找这各种各样的打工机会，成为在城乡之间“往返飘荡”的农民工。但农民进城打工的行为，更多的是一种“个体化行为”，最多只有亲戚、同学和朋友之间同赴一地的初级联系，与体制内的政府行为几乎没有什么联系。农民工在城乡之间的流动，决定了农民工与城乡的基层政府和干部，都没有办法建立日常性的制度化联系：离开乡村，乡村组织和干部找不到农民工，很少经常联系；在城市，农民工大多住在企业宿舍和施工现场，且工作单位极不稳定，随时都可能离职和返乡，只有与企业组织之间的利益联系，而无与基层干部的联系。
第二，农户家庭的离散化。
人民公社时期，农户家庭作为生产生活单位，不但与集体生产队关系紧密，农户家庭也紧密抱团，吃住在一起。农业税费改革前，农户家庭虽有青壮年外出打工，但农户家庭还要共同负责公粮交售和乡村两级的“三提五统”交费任务，家庭集体生活还有一定的“残余”。自2006年农业税费全面取消后，彻底地解放了农户家庭的集体责任和组织化联系，除了个别困难农户的低保补助和危房改造，要与乡村干部打交道以外，农民个体彻底“原子化”。一批又一批的青壮年外出打工，而老人、妇女和儿童留守乡村导致了农户家庭的彻底“离散化”，由此所谓的乡村“空心化”“衰败化”产生。我们采访过一个农民工，她本人在北京打工多年，她丈夫在山西太原搞建筑，他们的孩子在山西芮城县农村由家里老人抚养，夫妻俩集资在芮城县风陵渡镇购买了商品房，夫妻俩多年来在首都、省会、县城、乡镇和村庄之间奔波流动。这便是大多数农民工家庭的“生活常态”，乡村基层干部又能在“哪里”与他们建立紧密的日常联系呢?
第三，个体化的离散群众并没有多少需求与基层干部建立组织联系。
农民工身处城乡之间的处境“尴尬”，深刻揭示中国城乡结构急剧转型中的“尴尬”，也反映出城乡制度体系改革的“尴尬”。从宏观的城乡二元制度改革来看，户籍制度改革，土地制度改革，特别是农村集体建设用地改革和宅基地制度改革，非一乡一县所能决定，更非农民个体家庭所能改变。从城乡二元的管理体制来看，农民工身处城乡二元之间，甚至住无定所、职无定所，“哪里有活路就去哪里”，成为城乡“两不管”的庞大人群。乡村基层政府“见不到人，想管管不着”，城镇基层政府“能见到人，但没办法管理”，2.8亿之多的农民工成为与基层干部很少联系之人。从乡村社会治理体系来看，乡村振兴的项目工程，县乡政府“大包大揽”；从项目的立项、规划、建设，到项目的资金、监督、验收，全由体制内政府一手包揽，准行政化的村庄两委干部，也最多只是一线的执行者和“跑腿的”；基层群众只能“静观其变”，绝少参与。何况中西部农村，50%—70%的青壮年人口外出打工，导致农村有生力量缺失，留下来的“老弱病残”，即使想参与乡村工程项目，也更多的是没有能力和精力去参与。除了低保户确定、危房户改造、拆迁户拆房等少数工程项目，基层群众必须要与基层干部打交道以外，70%以上的小农户家庭，家里老人经营自己的几亩地，年轻人外出打工挣钱养家，无论家里的老人和城里的打工者，都没有多少需求要与基层干部建立来往。这一方面导致乡村振兴中基层干部落实工作时“难做”，因为找不到“基本群众”；另一方面导致基层干部与群众关系的不断疏离和冷淡，甚至渐行渐远无联系。
推动城乡基层社会再组织化
有两组数据能够说明中国城乡结构的基本状况：一是城镇化率，根据第七次全国人口普查报告，2020年中国居住在城镇的人口为901991162人，占总人口63.89%，居住在乡村的人口为509787562人，占总人口36.11%。二是三产比重，据国家统计局统计，2020年，中国三产比重为7.7%∶37.8%∶54.5%。从这两组基本数据可以看出，要让7.7%的农业产值，养活36.11%的乡村人口，其艰难程度可想而知。这也反映出中国乡村基层治理和干群关系的基本困境：既要乡村振兴，又要提高城镇化率；既要富裕农民，又要减少农民；既要集中力量办大事，国家权力不断下沉，又要组织农民，筑牢基层民主自治力量；既要放活城乡户籍制度和土地制度，又要保证基本粮食生产和城乡社会稳定。对于乡村振兴和乡村治理来说，适应中国现代化进程的结构性变化，推动城乡基层社会的再组织化，稳定基层干群关系的社会基础，亟待深刻的制度性和结构性改革。
第一，畅通城乡要素自由流动，稳定城乡基层社会治理秩序。根据第七次全国人口普查报告，2020年全国流动人口为375816759人，其中跨省流动人口为124837153人，省内流动人口为2509799606人。城乡之间流动性社会的格局基本形成，其中就包括2.8亿之多的外出农民工。而要稳定城乡基层社会治理秩序，就必须加快城乡要素自由流动的制度性改革，使城乡居民各得其所，各安其职，能够稳定长期地参与基层治理。特别是要改革城乡二元的制度隔离，从顶层设计上加快城乡户籍制度和土地制度改革，一方面保证在城镇中长期打工的农民工，能尽快获得当地城镇户籍并享受平等的市民福利待遇，同时不以强制农民放弃农村的承包地和宅基地为前提，解决农民融入城镇化的后顾之忧。另一方面，尽快开放城市居民进行乡村居住创业的渠道和市场，在严禁城市居民到农村购买土地和建大别墅的前提下，推动城市居民自愿到全国各地乡村居住择业，促进城市的人才、资金和技术自由反馈乡村。只有在城乡要素充分自由流动，农村人口大量减少的同时，城市有生力量返回乡村，城乡人口各安其所，形成较为稳定的城乡基层社会结构，才可建构较为稳定的城乡治理秩序。
第二，巩固乡村基层民主自治，提高乡村社会自我组织化程度。传统中国乡村社会，在县衙门与百姓的家门口之间，有一个强大的乡村自治组织，居乡乡绅、宗族组织和半自治的保甲、里甲体系，构成了国家政权与民间社会的组织化“中介联系”，这是一种低成本的乡村治理体系。急剧的工业化和城镇化进程，快速地撕裂瓦解了传统的治理结构，不断下沉的国家权力，伴随着政权下乡、法律下乡、教育下乡、医疗下乡及各种各样的公共工程下乡，彻底地击穿了传统的“中介联系组织”。乡村社会呈现出日益严重的原子化和离散化。推进乡村振兴，在合村并居和撤乡并镇中，必须重新巩固乡村社会的民主自治制度，把乡村民众重新组织起来，壮大民间社会的组织化力量。如加强乡村的土地股份合作社建设，保障进城农民的土地权利和代际利益；加强生产性合作社以外的农民权益保护组织，保障农民的财产性收入和工资性收入；加强乡村基层民主治理的制度机制，保障村民自治组织的法律权利，增强基层政府和干部对乡村社会负责的力度。
第三，拓展基层群众监督基层政府和干部的渠道空间，构建基层干部与群众紧密联系的制度化机制。现行的压力型治理体制，不但造成了从上而下的“大包大揽”，也导致了基层干部普遍的“唯上是从”，更加疏离了干群之间的关系。基层民众对基层政府的运转和基层干部的行为，基本上是不知情、不了解、不参与，更无从持续性监督。因此，应加强基层县乡领导干部民主选举和民主评议的权重，加强乡村民众对乡村干部考评的比重和力度，倒逼基层干部把对上负责与对下负责结合起来，形成强大的基层干部走向民众的制度合力。
只有通过系统性的制度改革，建构稳定的基层社会治理秩序，强大基层乡村的民主自治组织，真正让基层政府和干部对乡村社会负起责来，才是推进基层治理现代化的长久之路。