荐文 | 陆汉文 杨永伟: 从脱贫攻坚到相对贫困治理：变化与创新
摘要：从具有陷入绝对贫困较高风险的特殊群体,是相对贫困治理的重点对象;城乡关系、区域关系是认识和治理相对贫困的两个重要维度;构建社会力量参与相对贫困治理的组织生态和制度环境,是推进相对贫困治理体系和治理能力现代化的有效途径。
扶贫形势决定扶贫战略与政策选择,形势变化要求战略与制度的适应性创新。脱贫攻坚是一场在指定时间节点前必须完成的任务,采取的是超常规举措。与脱贫攻坚不同,相对贫困具有长期性等特征。从具有陷入绝对贫困较高风险的特殊群体,是相对贫困治理的重点对象;城乡关系、区域关系是认识和治理相对贫困的两个重要维度;构建社会力量参与相对贫困治理的组织生态和制度环境,是推进相对贫困治理体系和治理能力现代化的有效途径。
问题的提出
贫困问题是人类社会长期面临的挑战，是妨碍全球稳定的世界性难题。有效缓解贫困，促进共同发展，是国家治理体系和治理能力现代化的应有之义，也是中国特色社会主义的本质要求。党和政府始终致力于反贫困工作，不断出台并实施促进贫困地区发展和贫困人口脱贫的政策举措，取得了举世瞩目的减贫成就。改革开放以来，中国成为世界上减贫人口最多的国家，是第一个完成联合国千年发展目标之减贫目标的发展中国家，对全球减贫贡献率超过70%。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视扶贫工作，将扶贫开发纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，实施精准扶贫基本方略，启动脱贫攻坚战，每年减少贫困人口1000万以上，贫困发生率从2012年的10.2%降至2019年的0.6%。到2020年，困扰中国千百年的绝对贫困问题将得到历史性解决。
消除绝对贫困是中国在减贫道路上取得的阶段性胜利，但这并不意味着我国减贫事业的终结。党的十九大报告指出，新时代“我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。毫无疑问，相对贫困问题是不平衡不充分的发展的重要表现，治理相对贫困是解决发展不平衡不充分问题的必然要求。为此，党的十九届四中全会提出“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”的目标任务。换言之，2020年打赢脱贫攻坚战以后，中国减贫事业将进入治理相对贫困的新阶段。
改革开放以来，特别是党的十八大以来，中国创造了人类发展史上的减贫奇迹，积累了丰富的减贫经验。2020年以后，中国相对贫困治理可以充分借鉴此前消除绝对贫困的经验，但也不能简单照搬。不同时期贫困问题不同，经济社会发展及国家治理宏观形势也不同，要求新阶段减贫事业须从新形势新问题出发，在创新中探索符合实际的治理之道。鉴于此，本文拟在对脱贫攻坚战与治理相对贫困进行比较分析的基础上，阐明相对贫困治理的新形势新内容新规律，探讨2020年后中国贫困治理的思路和方向。
脱贫攻坚任务目标与治理方略
党的十八大后，党和政府进一步明确了到2020年全面建成小康社会的奋斗目标（第一个百年奋斗目标），认识到消除绝对贫困是全面建成小康社会的题中应有之义，也是全面建成小康社会最艰巨的任务和挑战。为此，中共中央、国务院作出坚决打赢脱贫攻坚战的决定，确定了到2020年实现贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困的目标任务。
毫无疑问，脱贫攻坚战是一场不易打赢的硬仗。一是脱贫任务重。2015年底，全国有7017万贫困人口，每年须脱贫1400多万。这是中国扶贫开发史上从未达到过的年均脱贫规模，即使在全世界也绝无仅有；二是工作难度大。经过改革开放后30多年经济社会快速发展和多轮扶贫开发，剩余贫困人口均为贫中之贫、困中之困，减贫成本高、脱贫难度大；三是时间约束紧。到2020年，所有贫困人口要全部脱贫，实现“两不愁、三保障”，一人都不漏，一条都不少；四是政治影响大。党和政府把如期完成脱贫攻坚目标任务作为全面建成小康社会的底线任务、作为实现第一个百年奋斗目标的标志性成果、作为对全国人民和全世界的庄严承诺。很显然，使用常规办法不可能打赢脱贫攻坚这场硬战。为此，党和政府以目标为导向，通过制度创新，构建出脱贫攻坚超常规体制机制和制度体系。
突出精准方略
目标任务明确后，首先须完成的基础工作就是要确定所有贫困人口并找出致贫原因，然后对这些贫困人口对症施策，帮助他们摆脱贫困。因此，实施精准扶贫基本方略是目标导向下的必然选择。2013年11月，习近平总书记在湖南省花垣县十八洞村考察扶贫工作时首次提出“精准扶贫”思想，之后在调研中多次对这一思想进行阐述，强调扶贫开发“贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”。2013年12月18日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，提出建立精准扶贫工作机制的具体要求。此后，精准扶贫成为新时期中国农村扶贫开发的基本方略。
精准扶贫包括扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准等六项内容。扶持对象精准主要解决“扶持谁”的问题，即实施建档立卡，按照统一标准和程序识别出所有贫困人口，摸清其基本状况、致贫原因、帮扶需求等详细信息；项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准和因村派人精准主要解决“怎么扶”和“谁来扶”的问题，即根据贫困人口致贫原因，为其提供帮扶项目和资金，采取到户到人的帮扶措施，确定帮扶队伍；脱贫成效精准主要解决“如何退”的问题，即要求贫困户脱贫、贫困村出列、贫困县摘帽均遵循严格标准和程序，特别是要引入第三方评估机制，确保脱贫成果经得起实践检验，能得到人民群众认可。
拓宽减贫道路
从个体角度分析，贫困的表现形式多种多样，如吃不饱穿不暖，饮水难、上学难、看病难或没有安全住房；贫困的原因也复杂多变，有的缺乏人力资本，有的缺乏土地资源，有的缺乏市场机会。因此，脱贫攻坚需要从贫困的表现和原因出发，采取多元化路径，因户因地施策。
《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（中发﹝2015﹞34号）明确提出，要通过发展特色产业脱贫、引导劳务输出脱贫、实施易地搬迁脱贫、结合生态保护脱贫、着力加强教育脱贫、开展医疗保险和医疗救助脱贫、实行农村最低生活保障制度兜底脱贫、探索资产收益脱贫等多种途径（统称“五个一批”）帮助贫困人口脱贫，其中约5000万贫困人口通过产业扶持等开发扶贫措施实现发展脱贫，其余约2000万完全或部分丧失劳动能力的贫困人口通过社保等救济政策实现兜底保障脱贫。
“五个一批”既是政府推进脱贫攻坚的政策工具，又是构成贫困人口实现脱贫的主要路径。“五个一批”蕴含的基本思想在于，扶贫不再是单一工具的使用，而是从贫困地区与贫困人口的现实需求出发，寻找多种政策工具的组合运用和动态调整。例如，易地扶贫搬迁需要配套相应产业就业或生产经营机会，才能确保搬迁群众稳得住、能致富；劳务输出需要根据就业市场需求及变动趋势，开展有针对性的技能培训，举办定向订单式职业教育，才能取得良好效果，特别是长期效果。“五个一批”实际上是精准扶贫方略在脱贫路径上的体现，在强调政策工具组合运用的同时，也包含了创新扶贫脱贫方式的理念和思想。正因如此，“五个一批”在其初始五项内容的基础上，不断丰富和完善，增加了“结合生态保护脱贫”“探索资产收益脱贫”等新内容，大大拓宽了减贫的视野与具体路径。例如，结合生态保护脱贫，不仅将退耕还林还草等重大生态建设工程纳入减贫工作统筹考虑，而且包含设置护林员、保洁员等扶贫公益岗位；探索资产收益扶贫包含了关于盘活农村资源资产、拓展农民收入渠道等大量创新实践。
强化保障措施
将脱贫攻坚作为中国共产党必须完成的一项政治任务，在中央由习近平总书记亲自指挥，在地方建立“五级书记一起抓”的领导体制，这是脱贫攻坚超常规举措的根本。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，党中央和地方各级党委将脱贫攻坚摆在重要位置，作为“一把手工程”，能够迅速推动政策制定执行和行政资源向脱贫攻坚聚焦，进而引导、带动市场资源、社会资源也向扶贫领域倾斜配置。例如，脱贫攻坚战打响以后，产业、金融、教育、医疗、基础设施建设等领域高含金量扶贫政策密集出台，中央财政2016-2019年累计安排专项扶贫资金3843.8亿元，远远超过2000-2015年中央财政专项扶贫资金的总和。东西部扶贫协作、企业扶贫等社会扶贫也快速跟进。东部9省13市对口帮扶中西部14省20个市州，财政援助、企业合作、人才交流、劳务输出均实现突飞猛进的发展，2018-2019年所投入的资源超过此前20余年东西部扶贫协作资源的总和。中央企业定点帮扶贫困革命老区“百县万村”和民营企业“万企帮万村”的精准扶贫行动亦轰轰烈烈展开。
派驻第一书记和驻村工作队，加强村级治理能力建设，是脱贫攻坚超常规举措在基层一线的集中体现。《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》明确要求，普遍建立驻村工作队制度，确保每个贫困村都有驻村工作队，实现驻村帮扶长期化、制度化。2015年4月，中共中央组织部会同有关单位联合印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，要求选派第一书记对建档立卡贫困村实现全覆盖，第一书记的主要职责是建强基层组织、推动精准扶贫、为民办事服务、提升治理水平。2017年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强贫困村驻村工作队选派管理工作的指导意见》，强调要根据贫困村实际需求精准选派驻村工作队，推动因村因户因人施策。截至2020年3月，全国共派出25.5万个驻村工作队，累计从县级以上党政机关和国有企事业单位干部中选派290多万人进村担任第一书记或驻村干部。在工业化城镇化带动农村劳动力人口特别是精英人口进城务工经商的大背景下，农村特别是贫困村村级组织缺乏引领带动能力成为农村扶贫开发面临的重大困难，派驻第一书记和驻村工作队为克服此困难提供了速效方案。
实行最严格的考核评估，是确保脱贫攻坚各项工作按照预期进度和质量要求稳步推进的关键，是脱贫攻坚超常规举措在政府治理层面的集中体现。自2016年起，党中央开始实施省级党委政府扶贫开发成效年度考核，省（自治区、直辖市）、市（地）、县（市）启动下一级党委政府扶贫开发成效年度考核。考核中发现问题的，视问题严重程度对党政主要领导或分管领导进行约谈。同时，大幅提高减贫指标在贫困县党政领导班子和领导干部政绩考核指标中的权重，弱化GDP指标的影响，引导贫困县把主要资源和主要精力用到脱贫攻坚上。在考核内容上，构建立体式评价体系，对贫困识别、贫困退出、扶贫政策落实、帮扶责任与效果、群众满意度认可度等进行全方位评价。在考核方式上，引入第三方机构，组织交叉考核，探索暗访调查，运用多种方式克服自上而下治理面临的信息不对称难题，提升考核结果的真实性、公正性。不难看出，考核评估抓住了中国特色社会主义行政管理体制下约束激励各级领导干部及广大公务人员的关键，构成了脱贫攻坚强有力的指挥棒、推进器。
2020年后的相对贫困问题：基本特征与重点和难点
2020年全面建成小康社会后，中国将历史性地消除绝对贫困，扶贫开发事业将进入以治理相对贫困为目标的全新阶段。
2020年后我国相对贫困问题的基本特征
相对贫困是指社会上一部分人口的收入和生活水平低于其他群体，从而处于一种相对匮乏的状态。对于2020年全面建成小康社会的中国来说，政治性、长期性、相对性和风险性是把握相对贫困问题时最值得关注的四个特征。
1. 政治性
打赢脱贫攻坚战是全面建成小康社会的重中之重，是以习近平同志为核心的党中央向全国人民作出的郑重承诺。党的十八大以来，习近平总书记始终把脱贫攻坚作为最深的牵挂、最大的担当，亲自挂帅、亲自出征、亲自部署、亲自督战，发表一系列重要讲话、作出一系列重要指示，坚决夺取脱贫攻坚战全面胜利，坚决完成这项对中华民族、对人类都具有重大意义的伟业，责任重大，使命光荣，具有很强的政治性和指导性。即便是进入相对贫困阶段，最大限度地减少、减轻相对贫困，最终实现共同富裕依然是我们党的初心和使命，是第二个一百年的重大任务和目标。在中国，追求共同富裕具有厚重的文化传统。缩小贫富差距，逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求和中国共产党的神圣使命，充分体现出社会主义制度的优越性。有效治理相对贫困，有助于彰显社会主义优越性，有助于凝聚社会共识，促进社会认同和社会团结。但值得注意的是，有效治理相对贫困有一个需要把握好的度，过犹不及。超越生产力发展阶段，片面追求平均主义，希望短时间消灭贫富差距，主观愿望是好的，其结果将适得其反。
2. 长期性
自出现剩余产品以后，相对贫困就一直普遍存在于人类社会；在未来较长的历史时期内，相对贫困仍将普遍存在于各个国家、各个民族。从历史上看，相对贫困是生产力发展过程中资源优化配置的必然结果，具有一定合理性。虽然即将全面建成小康社会，但中国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有改变，相对贫困也将长期存在。这是讨论相对贫困标准、对象识别、干预措施等实践议题的基本前提。
3.相对性
绝对贫困以个体生存权为基础，通过测算维持生命所需热量、营养物质以及维护人格尊严所需基本保障（义务教育、基本医疗、住房安全等）加以识别，具有较强的客观性。与此不同，相对贫困以参与社会发展和共享发展成果的权利为基础，以收入和生活水平的相对比较为评价方法，其标准具有较强的主观性。用哪种办法确定相对贫困的标准？其合理性是什么？按照所确定的标准开展扶贫工作能否取得最佳实践效果？解决好这些问题并非易事。
4.风险性
在客观层面，相对贫困恶化到一定程度，将导致相对贫困人口人力资本投资不足和市场消费能力不足，进而从人力资源供给和市场需求两个方面影响经济社会发展。在主观层面，相对贫困可能被相对贫困人口感受为认知层面的相对剥夺，被追求公平正义的社会成员视为社会不公，进而成为孕育社会不满的根源，成为引发社会矛盾和冲突的风险因素。此外，在刚刚消除绝对贫困的一段时期内，相对贫困中包含着绝对贫困的种子，很大一部分相对贫困人口仍然比较脆弱，面临着因为市场变动、自然灾害、疾病等事件而再次陷入绝对贫困的风险。
相对贫困治理的重点和难点
从相对贫困的政治性、长期性、相对性和风险性出发可以发现，特殊群体、城乡关系、区域关系是2020年后中国相对贫困治理需要关注的三个关键点。
1.特殊群体的相对贫困及其再生产问题
让每一个社会成员都能够坐上发展的列车，实现发展的权利，融入并认同发展的过程，是相对贫困治理的核心目标。但一些特殊群体实际上很容易被隔离在这个过程之外，从而成为相对贫困长期稳定的承受者，进而在社会结构中形成板结化区域。
21世纪以来，中国社会的老龄化程度不断加深。根据《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》估计，中国老年人口（60岁以上）在2020年增至2.55亿人，占总人口比重的17.8%,2030年其占比将进一步增加到25%左右。与人口流动极少的传统农耕社会不同，现代社会中的老年人特别是独居老人不仅容易遇到经济生活上的困难，而且普遍容易遭遇日常照料、社会交往等方面的困境，是相对贫困的易发群体。同理，劳动力缺乏的其他家庭，包括单亲家庭、主要成员患慢性病和大病家庭、残疾人家庭等，也容易长期处于相对贫困状态。
经过脱贫攻坚战而摆脱绝对贫困的7000万人（其中包括不少老弱病残人口）和脱贫攻坚“悬崖效应”突出的边缘贫困人口，通常是农村相对贫困人口的主要来源。尽管“两不愁、三保障”已经实现，交通、水利、电力、通信等基础设施条件大幅改善，但总体来讲，这些家庭和个人的一些弱势条件（如人力资本缺乏、微观市场环境差）依然存在并会在较长时间内继续对其产生影响，以往的“绝对贫困循环再生产的陷阱”很可能会转化为“相对贫困循环再生产的陷阱”。
弱势群体的固定化和社会结构的板结化不仅会增加相对贫困治理的难度，而且会削弱相对贫困治理对于巩固党的执政基础、降低社会风险和促进社会团结的作用。
2.城乡分割的影响
中华人民共和国成立后，实施重工业优先的发展战略并构建与之相适应的以农哺城、以农养工的城乡关系，逐渐形成了城乡二元社会格局。受这种格局影响，贫困问题主要出现在农村，改革开放后列入政策议程的扶贫开发一直在针对农村开展，也被长期置于“三农”问题中进行讨论。20世纪90年代中期以后，随着市场化改革的推进和城镇化的加快，中国的城乡关系发生深刻变化，城乡二元社会结构逐渐松动，其对贫困治理的影响也日益突出。
一方面，城镇化使得农村人口成为城市相对贫困群体的重要来源。农村转移就业人口特别是二代农民工、三代农民工中越来越多的人倾向于在城镇扎根、在工作地扎根。他们已经没有返回农村的意愿，很多人甚至从来没有从事过农业生产活动。随着户籍等城乡壁垒的消除，这些人将逐渐转变为城市居民。在正常就业情形下，这些人的务工收入可以支撑其在农村较为富裕的生活，但在应付城市高成本生活时会显得拮据。若工作不稳定或失去工作，其困境就将更为明显。另一方面，改革开放以后，城镇原有人口也在发生持续深入的社会分化。部分因企业倒闭、改制等原因下岗的工人，一些未接受良好教育的新生劳动力，以及因其他原因无法找到稳定工作的城镇户籍劳动力，通常只能从事零工等非正规工作，收入低且不稳定，社会保障不到位。他们与主要依赖他们收入的家庭成员，均属于城镇相对贫困人口。
虽然城镇化进程已经打破了城乡二元社会结构，户籍制度以及医疗、社会保障等制度也在向城乡一体化的方向改革发展，但扶贫开发工作以农村人口为对象范围的制度安排一直没有改变，这种城乡分割的现状显然不能满足治理相对贫困的需要。
3.区域发展差距的影响
改革开放以后，在全球化经济格局中占据有利区位的东部地区率先发展起来，不同地区发展差距快速拉大。总体而言，这个过程带动中国经济总量迅速增大，并通过“涓滴效应”惠及所有人口，因此对减少绝对贫困具有重大作用。但这个过程拉大了不同地区人口的收入差距，使得西部地区、山区相对于沿海地区、平原地区来说，处于一种区域性的相对贫困状态。
自20世纪80年代起，我国启动有组织、有计划、大规模的扶贫开发，在推动减少绝对贫困方面取得了突出成效。但值得注意的是，尽管当时标准下的绝对贫困人口主要分布在中西部地区尤其是山区、高寒地区和偏远地区，扶贫开发工作也主要在这些地区展开，但直至开展脱贫攻坚战前，因投入有限，扶贫开发实践对于缓解不同区域间的相对贫困问题起到的作用并不明显。20世纪末21世纪初，区域发展不平衡问题的负面影响日益突出，国家开始制定并实施区域协调发展战略，包括实施西部大开发、振兴东北老工业基地、推动中部地区崛起等，从财政、税收、金融、投资等各方面对中西部地区特别是西部地区给予大力倾斜支持。20年的实践结果表明，区域协调发展战略的实施延缓了区域发展差距拉大的趋势，对减少绝对贫困和缓解地区间相对贫困都发挥了较大作用。
概言之，区域间关系和区域发展差距对相对贫困问题具有重要且复杂的影响，是思考相对贫困治理的重要角度，是研究制定2020年后扶贫开发战略与机制不能忽视的因素。
相对贫困的治理:思路与制度创新
脱贫攻坚是一场在指定时间节点前必须完成的任务，采取的是超常规举措。与此不同，相对贫困具有长期性等特征，其治理只能采取常规化措施。因此，从脱贫攻坚到2020年后的相对贫困治理，中国扶贫开发工作需要实现由超常规向常规化的转变，由短期攻坚决战到长期持久作战的转变。适应常规化、长期化新形势新要求，围绕相对贫困治理重难点问题探索建立长效机制，可视为谋划2020年后扶贫开发工作须讨论的关键议题。
贫困问题检测预警与应急干预
2020年打赢脱贫攻坚战时，绝对贫困被彻底消除。但当一些特殊群体遭遇灾害、市场风险、大病、突发事故等返贫致贫风险因素后，若对其缺乏及时干预措施，便会出现致贫返贫的现象。毫无疑问，防止出现这种问题，是2020年后相对贫困治理的底线目标任务。
首先，是相对贫困的界定标准与动态监测。制定相对贫困标准，是统计相对贫困人口和认识相对贫困问题的基础。根据国际经验，相对贫困标准可以采用居民收入中位数的特定比例（如中位数的60%），也可以采用总人口中特定比例最低收入组收入上限（如10%最低收入组收入上限）。不论按照哪一个标准，相对贫困人口规模都比较大，且处于动态变化中。对于这个庞大人群，仍采取脱贫攻坚阶段建档立卡措施并给予到户到人帮扶，会面临治理成本特别高、难以长期持续等挑战，其不是一种科学选择。以抽样调查为基础，进行统计监测，把握相对贫困人口的总体规律及细分群体特征，采取针对全体和细分群体的政策措施，能够起到较好缓解相对贫困的效果。
其次，是开展绝对贫困的及时预警与精准干预。相对贫困人口属于脆弱人群，抗风险能力差。当他们遭遇致贫返贫风险因素后，存在陷入绝对贫困的较大可能。对于这个不确定的“亚群体”，可以采取自下而上主动申报和自上而下深入核实相结合的办法进行识别干预。具体来说，当居民家庭遭遇致贫返贫高风险事件后，及时申请防贫（防范陷入绝对贫困）干预。政府相关部门接到申请后，对其所遇风险事件及损失、抗风险能力进行核实。把符合相对贫困认定标准，且遭遇风险事件、发生较大损失、经核查属实的居民家庭，认定为防贫干预对象，及时建档立卡，给予针对性干预，防止其陷入绝对贫困，帮助其重新步入正常生活轨道。大体而言，经脱贫攻坚而刚刚摆脱绝对贫困的家庭和“悬崖效应”突出的边缘贫困人口，特别是劳动力缺乏的家庭（如老年人家庭、主要成员患大病或慢性病家庭、残疾人家庭），是返贫干预的高危重点人群。
城乡统筹扶贫
城乡统筹扶贫主要涉及扶贫体制问题。因为绝对贫困主要存在于农村，政府扶贫开发机构多限于农村扶贫开发工作。改革开放后城镇户籍人口中浮现出的少量绝对贫困问题，长期由民政、人力资源与社会保障等部门进行救助，开发式干预相对较少。这种体制安排无法适应相对贫困治理的形势，需要予以改革。
首先，确定城乡统筹的管理思路。要适应城乡融合发展、一体化发展趋势和相对贫困问题的发展规律，把城镇和城镇人口纳入扶贫开发工作范围。扶贫机构和统计、民政等部门相互配合，依托户籍制度改革成果，以常住地为依据对行政区划内的所有人口进行贫困问题监测，实行扶贫对象属地化管理。
其次，建立健全与属地管理、城乡统筹相适应的扶贫开发工作体制。由各级扶贫开发领导小组统一领导本级行政区划内城乡统筹扶贫各项工作。在相对贫困监测方面，由扶贫办和统计部门相互配合，研究制定相对贫困标准，以年为周期组织开展定点监测，及时报告监测结果。在防贫预警方面，由扶贫办牵头，应急管理、农业农村、教育、卫生与健康、住房和城乡建设等部门配合，组织开展防贫干预的申请与核查。在防贫应急干预和相对贫困常规化治理方面，扶贫办牵头协调，党委政府各相关部门在职责范围内制定实施相关政策措施；扶贫办组织开展扶贫效果评估，以评估结果引导扶贫政策措施改革创新和不断优化。
区域发展差距与缓解相对贫困
区域发展差距是相对贫困形成与演化的重要影响因素，也是治理相对贫困的重要切入点。
首先，把支持落后地区加快发展作为缓解相对贫困的基本途径和重要抓手。基本思路是进一步实施西部地区大开发等区域协调发展战略，并在此基础上建立有助于落后地区加快发展的公共政策与公共项目筛选机制。在解决绝对贫困的过程中，国家确定了扶贫开发工作重点县、集中连片特困地区等贫困地区，中央财政转移支付及大量重点工程项目优先投向这些贫困地区，教育、医疗等公共政策也对这些地区给予倾斜支持。脱贫攻坚战结束后，贫困地区相关概念或分类标识将成为历史，公共政策和项目无法通过既往办法体现对贫困地区的倾斜支持，因为继续对相对落后的特定县给予照顾，将导致“贫困县”这类“帽子”名废实存。但是，从相对贫困治理的角度看，全国仍会有一些县处于相对落后的状态，其相对贫困人口将会更多、问题更突出，因而需要得到更多政策、项目的支持。针对这种情形，建立公共政策与项目的贫困影响评估制度是一种具有制度创新价值的解决办法。具体来说，任何一项公共政策和项目都会对相对贫困状况及其变动产生影响，有的政策和项目更有利于贫困人口，可以缓解相对贫困；有的政策和项目则更有利于富裕人口，会加剧相对贫困。建立贫困影响评估制度，将有助于缓解相对贫困作为政策出台、项目建设的重要依据，可以在没有贫困地区相关概念或“帽子”的情况下，通过贫困影响评估结果筛选公共政策和项目，找到对相对落后地区进行政策倾斜支持的办法，让这些地区得到更多公共项目，享受更有利的公共政策。
其次，分区域制定相对贫困的界定标准，并按照这种地方标准推进相对贫困治理。即使国家大力支持落后地区加快发展，区域发展差距在今后一段历史时期内仍将持续存在。在这种背景下，运用全国统一的扶贫标准并不是缓解相对贫困的最佳方案。对于绝对贫困的治理来说，一些地方采用比国家更高的扶贫标准，无助于更有效降低国家标准下绝对贫困的广度和深度；但相对贫困的治理则不然。相对富裕的地方，把扶贫标准定得高一些，可以惠及更多人，更有效缓解当地的相对贫困，进而更有利于缩小全国范围内的贫富差距；相对落后的地方，把扶贫标准定得低一些（但不能低于全国标准），可以集中政策和资源帮助那些更需要帮助的人，更有效降低贫困深度，更集中解决突出问题。若把相对贫困的政治性、风险性考虑在内，相对富裕的地方采用更高标准，其正面效果就更加突出。因此，从区域发展差距的视角看，相对贫困治理宜采用多层标准，国家层面制定一个统一标准，用以全国范围内贫困监测及干预；地方层面分别制定省、市、县三个层次的标准（下位扶贫标准不得低于上位扶贫标准），用以行政区划内贫困监测及干预。
社会力量参与相对贫困治理的制度化途径
经过40多年的发展，社会组织、民营企业、志愿者个人等社会力量已经成为中国减贫事业的重要参与者。与党政力量按照集中统一思路开展扶贫不同的是，社会力量构成多样、旨趣各异、大小不一、专长有别，常常以多元化方式投身扶贫实践。由于每一种社会力量投身扶贫时都希望呈现自身优势、彰显自身价值，因而都为此寻找最优途径。社会力量多元化扶贫有利于发现国家视角的盲区，以细致的手法在被忽略领域及问题上发挥作用。更重要的是，社会力量逐渐发展壮大并积极参与扶贫等公益事业是现代社会发展的基本特征，得到现代社会的滋养，其人、财、物资源丰富且具有可持续、不断拓展的来源。在具有“运动式治理”特征的脱贫攻坚战中，社会力量在大兵团攻坚战场中并不显眼，但在长期性相对贫困治理的实践中，特别是在城乡基层到村（社区）到户到人的能力建设领域，社会力量扶贫的精细化与可持续优势就显得特别突出。
脱贫攻坚战阶段，国家通过向贫困村派驻工作队开展到村到户到人能力建设，帮扶力量非常强大，达到很好的效果，但也面临组织成本高、难以长期维续、帮扶干部适应帮扶需要的能力不足或专业能力缺乏等问题。2020年后，由社会力量参与驻村（社区）帮扶及其他强调基层视角、强调细致服务的帮扶工作，是扶贫开发战略的创新选择。在这一过程中，不同类型及规模的社会力量可以分工协作，形成一个组织学上的生态体系。草根组织和志愿者（如退休医生和科教人员）扎根基层社区（村组），了解扶贫对象需求，寻找促进增收和发展的途径。基金会募集社会捐赠资金，为草根组织提供项目资金，并组织开展草根组织和志愿者的能力建设。枢纽型社会组织或头部社会组织推动行业自律建设，提高社会组织自我管理水平和公信力。民营企业及广大爱心人士向基金会等社会组织提供扶贫捐赠，由社会组织发挥专业化优势提高捐赠资金用于扶贫开发的效益，解决一些企业因为不了解扶贫工作而直接投身一线扶贫面临的各种困境。有条件有意愿的民营企业也可以指定捐赠资金的扶贫用途或安排人员在社会组织的支持协作下到一线开展扶贫。这样的生态系统能够更好地适应贫困治理领域形势演化和扶贫手法创新的需要，发挥更持久的作用。政府可以通过制定监管激励政策、以财政资金购买社会组织扶贫服务等方式，引导支持社会力量向一些有迫切需求的地区和急难领域投入扶贫人力和资金项目，进而将社会力量扶贫纳入到政府主导的大扶贫格局中。
结论
扶贫形势决定扶贫战略与政策选择，形势变化要求战略与制度的适应性创新。脱贫攻坚是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标背景下必须打赢的一场硬仗，任务非常艰巨，且具有明确的时限要求。为此，国家采取了超常规战略战法，在教育、医疗、住房、社会保障、基础设施、产业就业等各领域出台大力度支持政策，投入了前所未有的扶贫资金和体制资源，凝聚形成全党全社会合力推进脱贫攻坚的磅礴力量。2020年打赢脱贫攻坚战后，我国扶贫开发工作将进入治理相对贫困的新阶段，扶贫形势亦将发生深刻变化。相对贫困的政治性、长期性、相对性和风险性，一方面要求继续做好扶贫开发工作，通过扶贫开发让相对贫困人口共享改革发展成果、更好地参与经济社会发展进程、共同推进中国现代化事业发展，进而巩固党的执政基础，促进社会团结，彰显社会主义制度的优越性；另一方面要求扶贫开发由超常规攻坚战转向常规化、可持续性工作，并通过制度创新形成适应相对贫困特点和重难点的战略战法。
新阶段特别是脱贫攻坚战刚刚结束后一段时间内，脱贫攻坚阶段脱贫人口、“悬崖效应”突出的边缘贫困人口等特殊群体是重返或新增为绝对贫困的主要来源，是相对贫困治理的重点对象。针对相对贫困人口中具有陷入绝对贫困较高风险的人口，可建立贫困监测预警与应急干预制度，通过自下而上主动申报和自上而下调查核实相结合的办法进行精准识别和建档立卡，并及时采取干预措施，防止绝对贫困问题的再现。对于相对贫困人口总体，较为科学的办法是通过统计监测掌握其基本特征及变化规律，进而提供有针对性的支持政策、干预措施。城乡关系和区域关系是相对贫困治理须关注的两个重要角度。从城乡关系来看，脱贫攻坚及以前的扶贫开发采取的是“分”的办法，工作对象仅限于农村居民；2020年后相对贫困治理实践中，有必要采取“统”的办法，实行城乡统筹扶贫。从区域关系看，以往扶贫工作采取统一的识别标准，将该标准下贫困人口集中的地区确定为扶贫开发重点区域和区域协调发展战略倾斜支持对象；今后的扶贫工作有必要采取分区域制定扶贫标准的办法，推动各地形成同经济社会发展水平相一致的相对贫困治理模式；国家层面则通过建立贫困影响评估制度，推动公共政策和公共项目向那些相对落后的地区动态倾斜。此外，随着脱贫攻坚到相对贫困治理的转变，国家可从为扶贫对象提供具体服务的事务性工作中适当退出，通过制定政策和购买扶贫服务等形式，引导并支持社会力量发挥其种类多样、灵活机动等优势，构建社会组织、民营企业、志愿者各展其长、分工合作的扶贫生态体系，在常规化、长期化的相对贫困治理实践中承担更多事务、发挥更大作用。这是推进相对贫困治理体系和治理能力现代化的重要方向。
与绝对贫困相比，相对贫困是一个更复杂的问题。例如，相对贫困的规模不仅取决于低收入者的收入水平及其变化，而且受到其他人群收入状况的直接影响，与全社会的收入分配格局具有特别紧密的关系。瞄准低收入人群的扶贫开发工作可以缓解相对贫困，培育壮大中等收入阶层的政策措施也可以缓解相对贫困。诸如此类复杂议题涉及比较宽广的实践领域和比较宏大的话语体系，为人文社会科学研究留出了巨大空间。可以预计，相对贫困研究将成为全面建成小康社会以后中国学术界的新热点，引起经济学、社会学、政治学等众多学科研究者的研究兴趣，呈现多种研究范式、研究视角争奇斗艳的局面。不过笔者认为，在消除绝对贫困后的一段时期内（如即将开启的“十四五”时期），从扶贫开发视角研究相对贫困，致力于回答如何提升相对贫困人口收入及生活水平等经典性理论与实践问题，应该仍然是相对贫困研究的主流话语和主要方向。