荐文 | 关信平：现阶段我国走共同富裕道路的社会政策目标及路径

走共同富裕道路是社会主义的本质要求，也是我国现阶段发展的基本目标。走共同富裕道路是一个复杂和长期的任务，在其各个发展阶段中都需要通过政治、经济与社会发展多个方面的共同努力去推动共同富裕。而在其中，制定和实施相关社会政策是促进走共同富裕道路的重要行动路径。为此，应该明确现阶段走共同富裕道路的阶段性目标和要求，并在此基础上明确现阶段社会政策在促进走共同富裕道路上的基本目标和主要路径。

一、现阶段我国走共同富裕道路的基本目标

要走共同富裕道路，首先要明确走共同富裕道路的基本目标和主要内容。从其一般意义上看，“共同富裕”是将“富裕”和“共同”集为一身，追求既富裕又平等的社会。共同富裕是一个大家都向往的理想境界。从古到今许多思想家为之而提出了“大同社会”“共产主义”等理想社会目标。中国共产党人更是将共同富裕看做是马克思主义的基本追求、党的初心和宗旨、中国特色社会主义的本质要求以及中国特色社会主义现代化建设的重要目标。但是，理想中的共同富裕是一个长期性的努力方向和行动过程，在其中应始终把握好分好蛋糕和做大蛋糕之间的辩证关系。而在特定发展阶段中，则应根据特定外部条件而把握好共同富裕的阶段性目标与行动内容。

(一)当前我国走共同富裕道路的内外条件分析

在任何一个特定发展阶段中推动走共同富裕道路，都不得不受到当时特定条件的限制和影响。回顾我国过去70多年的发展历程，在改革开放前的计划经济体制下，我国在较为恶劣的外部环境和经济不发达的严峻条件下，既要推动国家工业化发展，又要维持庞大人口的基本生活。在基本生活资料供给严重不足的情况下，我国只能采用一种近乎于平均主义的分配方式，通过公有制和计划分配制度而保障所有家庭都能够获得基本的生活资料，保障每个人的就业机会，并维持相对较为平等的收入分配。这种在后来被诟病为“绝对平均主义”的分配方式，在当时物资供应严重短缺的情况下，确实起到了保障全体人民基本生活的作用，但这种分配方式及其所依托的计划经济却不利于调动劳动者的积极性，因此经济发展活力不足，人民群众的生活长期难以改善。也就是说，计划经济体制下我国在平等方面表现较好，但在发展方面动力不足。因此，后来需要通过改革开放去解决发展动力不足的问题。

我国的经济体制改革最初就是从破除绝对平均主义，“让一部分人先富起来”开始的。通过几十年的改革与发展，我国成功地实现了市场经济转型，建立了社会主义市场经济体制，极大地激发了全社会的经济活力。同时，对外开放战略使我国全面而深度地融入全球化的世界经济体系，大大扩展了我国经济发展所需要的资金、技术、原材料和市场等基本要素。总体上看，改革开放推动了我国经济长达几十年的快速发展，但同时在我国也出现了社会分化和收入差距扩大的问题。改革开放以来我国阶层结构出现较大的变化，社会分化扩大，居民收入分配差距明显拉大。1978年全国居民收入的基尼系数为0.343,2008年提高到了0.491,达到改革开放后的最高峰，30年里年均上升0.14%。此后经过十多年的缓慢下降，到2020年仍有0.468。

改革开放后收入差距拉大和社会阶层结构变化是在追求快速经济发展过程中的一系列复杂条件下发生的。首先，市场机制本身会带来一定的收入差距扩大效应，尤其是资本要素在经济发展中的作用增大扩大了中国的收入不平等。其次，对外经济开放扩大了中国的收入不平等,尤其是过去几十年的发展主要是依靠我国制造业的低成本优势去参与全球化背景下激烈的国际经济竞争，因而难以较快提高普通劳动者的工资。再次，过去市场经济发育发展和规制的不成熟，导致各种投机、垄断等因素介入到市场运行中，加剧了不平等分配。此外，我国社会体制改革滞后于经济体制改革,因此导致社会流动不充分，部分群体所获得的发展机会和资源不足。最后，在各个领域中的腐败问题也在一定程度上加剧了分配不公的情况。

在经历了改革开放前后“正”“反”两个阶段的发展后，当前我国重视走共同富裕道路应该被看成是进入了一个“合”的阶段，即既要继续维持稳定的经济发展，同时又要缩小收入差距，让普通民众更多更好地分享经济发展的成果。而既要经济发展，又要缩小差距的道路对我国来说无疑是一个新的重大挑战。在现阶段大力推动走共同富裕道路，既有有利条件，也有不利条件。应该在对我国当前各种有利条件和不利条件加以认真分析的基础上，合理制定现阶段走共同富裕道路的阶段性目标，并为此取得全社会的共识，通过合理制定各项政策而最大限度地利用好有利条件，最大限度地避免不利条件。

首先，当前我国走共同富裕道路具备较为充分的有利条件。一方面，在经过几十年的快速经济发展后，我国经济的总体水平已有很大的提升，在科技创新和人才发展方面也有较多的积累，并且社会政策方面也经历了近20年的快速发展，基本具备了在未来既推动经济持续发展，又实行更加平等分配的基础条件。另一方面，在经过过去“正”“反”两个阶段的发展后，我国广大民众普遍期待通过“合”的发展阶段而实现更加公平和更高质量的发展。因此，中央提出走共同富裕道路的发展方向能够得到全社会的广泛支持。再一方面，我国过去近20年逐步开始了走共同富裕道路的实践，着手缩小收入差距、促进社会发展和调整社会分层结构，取得了一定的成效。总体上看，我国在保持经济发展的基础上，收入差距有所缩小，中间阶层有所扩大，民生保障明显加强。这些前期的发展为下一步更大力度的发展打下了重要的基础。

其次，当前我国走共同富裕的道路也还存在一些不利因素。过去导致我国收入差距扩大的一些因素目前仍然存在，其中最关键的是按人均水平看我国目前经济发展水平还不够高，还需要大力发展经济。经济发展与社会平等之间的矛盾仍然存在，并且在未来较长时期内还将持续存在。同时，我国经济在国际上仍面临很强的竞争压力，甚至是各方面的打压，发展的外部环境仍然比较严峻。在国内也面临经济新常态、转变经济发展方式、应对新冠疫情等因素而带来的经济发展下行的压力。因此，很难非常从容地加大再分配力度去调整收入分配，而只能在发展中逐步调整收入分配。

(二)现有条件下我国走共同富裕道路的现实目标和主要行动

鉴于当前我国经济与社会发展的现实条件，在现阶段我国走共同富裕的道路必须合理确定可达到的目标。简单说，“共同富裕”就是既要发展，又要平等。但这两个方面都具有较为丰富的内涵，因此具有多方面的具体目标。

首先，“共同富裕”中的“富裕”是要持续保持良好的经济发展，给社会带来持续性的实际财富增加，为增大全社会的福利和促进共同富裕打下重要的财富基础。具体来看，现阶段促进“富裕”有多方面的目标。从宏观层面上看，一是要继续维持较快速度的经济发展，即较高的GDP增长率。二是要有较高的经济发展质量，并获得总财富不断增加的实际效果。三是要实现经济发展方式的转型，不断增强科技引领下持续发展的能力和应对国内外各种风险的能力。从民众生活层面看，一是经济发展应该能够有效地转化为民众收入水平和生活水平持续提高，不断缩小与富裕国家生活水平的差距。二是要让民众实实在在地感受到经济发展所带来的成果，具有高度的获得感和满足感，真正感受到一天天地“富裕”了起来。为此，不仅要有收入和消费水平的提高，而且还要有高质量的社会生活、良好的环境以及更高质量的教育、健康等方面的公共服务。

其次，“共同富裕”中的“共同”总体上看是要不断提高全民共享发展成果的水平，具体看也有多方面的目标。一是从经济维度看，“共同”的目标首先是要缩小全社会收入分配和财富拥有的差距，也就是说要降低收入和财富两个维度上的基尼系数。但是，在经济发展面临严峻压力的情况下，我国在现阶段还很难协调快速经济发展与快速缩小收入差距的矛盾。在经济发展水平达到或接近富裕国家水平之前，我们还难以将快速降低基尼系数作为共同富裕的主要目标，而只能通过增大中间收入阶层等路径逐步将基尼系数下降到合理的水平。二是从民众实际生活的维度看，现阶段走共同富裕道路的一个更重要、更现实的目标是要缩小民众实际生活水平差距，既包括在个人和家庭消费层面的差距，也包括在公共服务的可及性、水平及质量方面的差距。在存在收入和财富差距的情况下，缩小民众实际生活的差距也会有一定的限度。在现阶段还很难做到将全体民众的生活水平都均等化，而应该将重点放到促进民众常规生活水平均等化方面。所谓“常规生活水平”是指特定社会中全体社会成员普遍能够达到的生活水平，它既不是针对困难家庭的最低生活保障水平，也不是高消费或奢侈性生活，而是普通民众都能达到的生活水平，包括普通个人消费的内容和水平，也包括享有公共服务的水平。也就是说，我们不得不在较长时期里容忍不同收入水平家庭在奢侈性消费方面有较大的差距，而应该将重点放到让全体居民在衣食住行教医乐等基本生活方面的平等化，让所有的人都能够过上普通人的常规生活，都能看得起病，上得起学，住得起房，并且都能合理分享经济发展的成果。为此，在基本生活方面促进共同富裕的路径主要不是去“限高”,而主要是要“稳中”和“补低”,即通过维持全民基本收入和保障改善民生的社会政策等公共行动去帮助所有人都能够达到并维持常规生活水平。三是从社会维度上看，应该缩小社会分化，增强社会整合。既要提高制度的整合，尤其是提高与民众生活相关的各项制度的一致性和包容性；又要提高文化的整合，提高民众在价值观念、社会态度、精神文化、生活方式等方面的趋同性和包容性；还要维护社会稳定，减少社会中的各种矛盾冲突，促进社会和谐。

面对上述在“富裕”和“共同”两个方面复杂的目标体系，我国当前如何走好共同富裕道路绝非仅仅是一个经济方面的问题，而是包含经济、政治、社会、文化等各个方面在内的复杂的行动体系。在其中既需要各个方面都开展行动，更需要各个方面相互配合，共同实现现阶段共同富裕的目标。在把握宏观方向及制定总体战略方案时，最关键的原则一是要把握好各维度目标之间的平衡，二是要努力实现各目标之间的共赢。所谓平衡，是指各方面的具体目标之间都是相互关联的，都不能不顾其他目标而走向极端。其中，经济发展的目标不能以严重损害社会平等与和谐为代价，而推动平等化的目标也必须要顾及促进经济发展的目标。也就是说，在追求经济发展时要注意避免不计环境和社会代价的“唯GDP主义”目标，在追求社会平等时也要注意避免回到过去那种“绝对平均主义”的分配模式。为此，政府的经济与社会政策应该注重在多个目标之间做出平衡。所谓共赢，则是通过合理的制度设计而缩减多重目标之间的张力。在经济发展中应该选择更加人道、包容和公平的经济发展道路，以兼顾经济发展与社会发展。在社会发展中也应该注意避免对经济负面影响较大的、较强依赖性的消极福利模式，而应该选择更加积极、有利于经济发展的社会政策，使社会政策能够对经济发展做出贡献。

二、当前我国通过社会政策促进共同富裕的制度基础与发展目标

社会政策的基本运行方式是政府通过公共行动的方式向有需要的人提供民生保障和社会服务，因此具有较强的再分配作用，与促进共同富裕的行动关系密切。我国走共同富裕的道路离不开社会政策方面的行动。但是，不应将社会政策的作用简单理解为仅仅是通过干预分配而促进共同富裕。社会政策本身是一套复杂的行动体系，对经济和社会发展会产生积极的和复杂的影响。要让社会政策在促进走共同富裕道路上发挥出理想的作用，首先应该分析社会政策在促进共同富裕中的有效性和限制性条件，明确社会政策在促进共同富裕中应该有的基本目标，然后分析社会政策在各个重要环节上应该坚守哪些原则，具有哪些重要的任务。本部分拟基于我国社会政策的现状，分析社会政策在促进共同富裕中的有效性和限制性条件，并就通过社会政策推动我国走共同富裕道路的制度基础和主要目标方向展开讨论。

(一)社会政策在促进共同富裕中的有效性和限制性条件

社会政策的实质是政府通过一整套的公共行动体系去干预市场经济和社会生活，从而达到执政党和政府保障和改善民生、维护社会公平、促进社会和谐和保持社会稳定等社会目标。社会政策在促进共同富裕中能够发挥重要的作用，但也具有一定的局限性。并且，社会政策的有效性和局限性都是比较复杂的，既涉及到社会政策行动自身固有的优势与局限，也与社会政策的具体水平、方式与路径有密切关联，不同的社会政策会带来不同的有效性和局限性。

首先，社会政策的再分配功能可以调节市场经济中初次分配的差距，从而缩小收入差距，促进社会平等，因而可以对促进共同富裕发挥作用。但是，社会政策的再分配功能在调节收入分配中有一定的条件。一是社会政策水平要达到一定的程度才能起到较为明显的再分配作用。二是并非政府制定的所有社会政策都能够起到缩小收入差距的作用。在有些情况下社会政策缩小收入差距的作用并不明显，甚至产生相反的作用。

其次，社会政策干预市场经济和社会生活会带来复杂的影响和后果。在一定条件下，如果社会政策设计不合理也可能会对经济效率产生负面的影响。过去，传统左右两翼的理论常常各执一端，一方高度强调社会平等的价值而忽略经济效率，另一方则高度强调经济效率而轻视社会平等。当前，我国通过社会政策干预而促进共同富裕时必须要兼顾平等与效率两个方面，因而要求超越传统的左右之争，走向一种综合协调的社会政策，这对我国社会政策的发展无疑是一个更大的挑战。

再次，社会政策并非能够自然产生让全社会所有人都共赢的效果。事实上，不同的社会成员在社会政策行动中的损益情况各不相同。因此不同的社会群体对总体社会政策方向和各个单项上的社会政策往往会有不同的褒贬态度，有时还会出现较为激烈的舆论和行为冲突，进而对政府制定与实施社会政策产生复杂的影响。

综上，社会政策在促进共同富裕行动中确实能够发挥重要作用，但也具有一定的限制性条件。因此，我国社会政策建构中要依据现实条件而确定社会政策的具体目标，通过优化制度与政策设计而摆脱来自内部和外部的局限，以充分发挥社会政策的优势，实现其促进共同富裕的目标。

(二)提升我国社会政策体系的基本目标

社会政策是政府有明确目的性的公共行动体系，特定时期的社会政策都有其解决问题的特定目标，并且在不同情况下社会政策的具体目标会有所不同。未来我国的社会政策要能够有效促进走共同富裕道路，首先应该明确其目标定位。各个单向社会政策的目标一般定位于满足特定的需要和解决特定的问题，而作为一个整体的社会政策体系，其目标则是指其在社会中发挥作用的总体方向和水平。概括起来看，社会政策的基本目标是保障民生，除此之外，政府制定和实施社会政策还有一定的政治目标、经济目标和社会目标。在各个目标维度下，又有不同的目标层级。当代各国在不同时期，会因其制度体系、发展模式和各种社会条件的不同而选取不同的社会政策目标。

在改革开放以后的一段时间里，我国主要通过市场经济去满足民众的需要，而社会政策在保障改善民生方面的目标较低，作用有限，主要集中在保障最困难群众基本生存需要的层面。并且社会政策的政治目标主要是维护社会稳定，经济目标主要是维护低成本的劳动力的经济竞争力。在当时较低目标层面上的社会政策主要是起到最低保障的作用，难以发挥较强的再分配功能。进入21世纪以后，政府提升了社会政策的目标，加大了社会政策的力度，社会政策的基本目标逐渐提升到不仅要满足民众的基本需要，而且要随着经济的发展而逐步提高保障和改善民生的水平；在政治目标上更多地强调要体现以人为本和以人民为中心的价值理念，以更好地彰显党的初心与使命；在经济目标上开始关注到通过一定的社会政策而提升人力资本；在社会目标上也更加强调通过制定和实施社会政策而维护社会公平，化解社会矛盾，解决社会问题。应该看到，在过去近20年的时间里，我国社会政策的目标已经有了很大的提升，为下一步推动共同富裕的行动打下了重要的基础。但是，面对未来更高的要求，我国社会政策的目标还需要从以下几个方面进一步提升。

首先，从基本目标层次上，我国的社会政策的目标要提高到不断提高保障和改善民生的水平。也就是说，社会政策不能只是维持困难群众的基本生存，而是要保障全体民众都能达到常规生活水平。为此，一方面要按照相对贫困治理的要求，提高社会救助等针对困难群众帮扶行动的水平，使困难群众也能够分享经济发展的成果，在衣食住行等基本生活层面达到常规生活水平。另一方面应该重点加大对教育、健康、基层社会服务等民众必需公共服务的投入，持续提高其服务质量及均等化水平，让全体民众都能够享有高质量的教育和基本健康服务，从而构建全民均等化的常规生活水平，让全体民众在常规生活水平方面达到“共同富裕”。

其次，应该高度重视社会政策的经济目标，充分发挥社会政策在促进经济发展中的作用。在不同的经济发展方式下，社会政策与经济发展有着不同的关系。在过去劳动密集型为基础的外向型经济发展方式下，我国的社会政策不得不考虑劳动力成本的压力，因而在一定时期内约束福利水平的提高。但随着我国经济发展越来越转向技术密集型产业，劳动力成本对社会政策的约束作用会降低，而社会政策对人力资本、就业与创新动力和消费能力的正向影响作用将进一步突出。在新的条件下应该提升社会政策的经济目标，通过更加积极的社会政策来促进经济发展。

再次，社会政策应该进一步提高其维护社会公平的目标。过去20年来，我国社会政策不断加强其维护社会公平的目标，但要使社会政策在未来促进共同富裕的行动中发挥更加重要的作用，还应该进一步强化这一目标。维护社会公平目标的基础是要进一步通过提高社会政策的水平而增强再分配体系的功能，而行动的主要方向是要使社会政策对公共资源的分配更加均等，更加公平，更加有利于促进全体民众共同富裕。

上述三个方面的目标提升应该是未来我国社会政策在促进共同富裕行动中的主要着力方向。在未来的发展中应该把握好这三个维度的方向，并以此为导向，制定具体的社会政策制度体系和行动方案。

三、现阶段我国促进走共同富裕道路的社会政策重点行动

为了更好地促进走共同富裕的道路，我国应该在正确把握目标方向的基础上，加强社会政策的制度建设。在现阶段，社会政策发展的重点应该是适度提高总体福利水平，加强基础性民生建设，推动积极的社会政策和进一步发挥社会政策的再分配功能。

(一)继续提高总体福利水平，让社会政策发挥更加积极的作用

要使社会政策在促进共同富裕中发挥积极的作用，首先要使全社会总体福利支出达到足够的水平。经过近20年的发展，我国的总体福利水平已有较大幅度的提高。2020年各级政府在教育、健康与卫生、社会保障与就业、住房保障及扶贫开发方面的公共财政预算支出占国内生产总值的比例达到9.93%,再加上社会保险支出，总体上的“公共社会支出”占国内生产总值的比例达到17.67%。这一数据表明，目前我国各级政府公共财政的预算社会支出总体上达到历史最高水平，标志着改革开放以来我国的总体福利水平达到了新的高度。政府社会支出的提升在保障和改善民生方面确实发挥了重要的作用，但当前的福利水平总体上还相对较低，我国的民生保障还存在短板，还需要进一步提高总体福利水平。尤其是面对未来促进走共同富裕道路的要求，还需要进一步提高各级政府的社会支出，以更好地满足民众的需要和加强在调节收入分配、促进经济发展等各方面的功能。在未来的长期发展中，应该按照“在发展中提高保障和改善民生水平”和“尽力而为、量力而行”的原则，随着经济发展而继续适度提高社会支出占国内生产总值的比例。在未来30年里，全国公共财政预算社会支出占国内生产总值的比例平均每年提高0.3个百分点，则可在本世纪中叶使我国总体福利水平达到或接近中等发达国家当前的平均水平，从而为社会政策的发展打下坚实的资源基础，让社会政策能够在推动共同富裕中发挥积极的作用。

(二)加强基础性民生建设，构建民众常规生活保障和服务体系

促进共同富裕的社会政策不仅要有足够的福利水平，而且还要有较为完整和合理的民生保障和社会服务体系。当代社会中社会政策所涉及的民生保障和社会服务领域相当广泛，而现阶段我国各级政府应该高度重视的是加强基础性民生建设，构建内容完整、水平足够的常规生活保障与服务体系。首先，各级政府的社会政策重点应该是构建完整的、能够确保满足民众基本需要的基础性民生保障服务体系。其次，应该按照现实社会背景下的常规生活内容和水平去界定民众的“基本需要”,合理确定需要通过社会政策去加以保障和提供服务的领域及项目，按此原则完善基本公共服务清单，并合理确定各项保障和服务的水平。再有，将基础性民生建设的内容纳入政府的规划体系，落实财政资金保障，并确保均衡建设和持续发展，从而使社会政策能够在促进常规生活保障服务体系平等化建设中真正发挥好重要作用，为实现现阶段共同富裕目标做出贡献。

(三)加强普惠性和托底性民生建设，完善民生领域基本公共服务体系

进一步看，民众常规生活保障服务体系建设要通过各种方式来建构，其中需要针对不同的人、不同的需要，选择不同的社会政策组合。现阶段的重点行动方式是普惠性民生建设与兜底性民生建设的有效配合。在面向广大群众普遍需要，并且适合于采用公共服务的领域，如就业促进、基础教育、公共卫生、老年人服务、婴幼儿服务、残疾人事业等领域，着力推进普惠性保障与服务，从而建构内容全面、对象扩及广泛的常规生活保障服务体系。而对低收入群体和各类困难群众，则应按其特殊需要，重点加强兜底性和赋能性民生保障，重点保障低保特困人员、低收入家庭、困境儿童、困境残疾人等困难群众在各方面的基本需要，从而形成能够帮助困难群众达到常规生活水平的底线保障服务体系，促进低收入群体的共同富裕。在运行机制方面，对于普通民众的普惠性民生建设，可以通过社会政策与市场机制的结合，并注重发挥家庭和社区的功能，通过各种主体的结合和各种资源的组合来满足民众的常规性保障服务需要。而在针对困难群众的保障和服务等市场机制和家庭功能缺陷的领域，则应该强调政府要履行好兜底性保障服务责任，在此基础上积极推动并协调慈善事业和其他社会力量的广泛参与。

(四)实行积极的社会政策，为经济发展做出贡献

面对走共同富裕道路的要求，我国应该采取更加积极的社会政策，在保障和改善民生的同时也能更好地激发社会的活力，对经济发展做出贡献。具体看，在微观层次上，社会政策既不应不顾广大群众(尤其是困难群众)的实际需要和困难而简单地将他们都推向市场机制，也不应不加区分地对他们所有的需要都以福利机制去回应，而应该区分不同情况加以解决。对于不具备劳动能力的人应该有完善的兜底保障；对于有劳动能力的人则应更加注重采用“积极的福利供给模式”,既鼓励和帮助他们通过劳动而满足基本需要和提高生活质量，同时也注重帮助他们提高参与劳动力市场的能力，尤其是在新技术普遍应用条件下获得高质量就业的能力。在宏观层次上，一是要注重通过提高社会政策的干预力度而为增大人力资本做出贡献，尤其是通过在教育培训、就业服务等领域扩展服务内容和提高服务质量而满足全社会应对技术密集型产业升级的需要。二是通过更加广泛的社会政策逐渐缓解民众看病难、上学难、就业难、住房难、养老难、育儿难等问题，帮助民众抵御各种生活风险，从而释放民众的日常消费能力，以促进双循环经济的发展。

(五)合理发挥社会政策的再分配功能，为缩小收入差距做出贡献

过去，我国居民收入差距和实际生活差距较大的主要原因之一是社会政策的再分配功能发挥不足，因此合理发挥再分配功能是未来社会政策促进共同富裕的重要路径。所谓“合理发挥再分配功能”,是指社会政策的再分配功能要指向走共同富裕道路的方向，要切实起到在促进经济发展的同时能够缩小收入和实际生活差距的作用，这需要通过对社会政策制度建构和运行机制加以改革而实现。一是要加大民生保障和社会政策的全国整合和中央及省级政府的调节力度，实质性地缩小改革开放以来社会政策地方化所带来的民生保障地区差距，从而使社会政策能够有效地起到缩小地区之间收入和实际生活水平差异的作用。二是要继续推动社会政策的城乡一体化，继续加强农村地区的民生建设，重点是要以提升农村地区教育、卫生与健康服务、社区服务和专业社会工作等方面公共服务质量为重点，继续缩小城乡之间公共服务的质量差距。三是要继续扩大各类基础性民生保障的覆盖面，并通过制度改革和政府调节而降低社会政策碎片化的情况，从而缩减各类人群间获得民生保障与公共服务水平和质量的差异。尤其是要重视将城市中流动人口和各类非正规就业人员平等纳入本地社会保障和政府的公共服务体系。四是要继续加强针对困难群众的社会救助，既要扩大社会救助的覆盖面，也要根据实际需要适当增大对困难群众救助和帮扶的力度，还要向其提供更多的社会服务，以促进包括能力提升、机会扩大和动机激励在内的综合性救助帮扶体系。