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观点 | 刘奇：乡村社会的裂变重塑与治理
时间：2021/12/9 9:24:24 作者：刘奇 来源：《中国发展观察》2021年第21期 阅读：590
摘要：刘奇，博士生导师，国务院参事室特约研究员，中央农办、农业农村部专家咨询委员会委员，清华大学中国农村研究院学术委员会委员。
习近平总书记多次指出，当今世界正处于百年未有之大变局，中国的乡土社会正在发生深刻剧烈的变化，深入分析乡土社会变迁的内涵和发展趋势，对于创新乡村社会治理，促进乡村社会良性运行和协调发展，具有重要而深远的理论和现实意义。
在裂变中重塑中国乡土社会秩序
中国农村改革40多年以来，随着以农养政的结束，城乡二元制度在人口流动和迁徙的冲击下正逐步消解，“凝固的土”和“封闭的乡”被打破，社会主体由稳定性向流动性转变，社会生活由同质性向公共性转变，社会关系由熟悉性向陌生性转变，社会空间由地域性向公共性转变，社会结构由紧密型向松散型转变，社会细胞由完整性向破裂性转变，社会文化由前喻性向后喻性转变，社会价值由一元性向多元性转变，社会行为由规范性向失范性转变，社会治理由威权性向碎片性转变，这些变化，增加了社会治理的难度，给乡村社会良性运行和协调发展提出了新挑战。
中国是农业大国，中国的根基在乡村，只要人类还需要吃饭，就会有农业；只要农业存在，就会有农民；只要有农民，就会构成彼此相连的乡土社会。不论时代的大潮多么汹涌澎湃，以乡为基点的活动空间都不会变，以土为基础的生存依托也不会变。因此，需要处理好“变”与“不变”的关系，该变的力促其变，不该变的执意坚守，方能以“不变”应“万变”。对于中国这样一个人口大国、农民大国、农业大国、农村大国而言，三农是重中之重的价值取向不能变，遵循自然生态规律的路径不能变，公序良俗的遵守不能变，传统文明的弘扬不能变。对于乡土文明，既要去其糟粕，又要取其精华，开发传统，服务现代。
创新乡村社会治理的宏观思维
思路决定出路，格局决定结局。创新乡村社会治理的宏观思维尤其重要，对乡村社会发展具有导向性效应。
一是实施城乡融合的一元化方略。人类已经进入了生态文明阶段，城与乡的关系正在发生着巨大变化，已经不能按照城与乡两套体制的传统观念去设计制度、制定政策。在生态文明背景下，城与乡在生态治理上是源与流的关系，建设重点在乡村，难点却在城市。城市文明作为工业文明的伴生物正在被新的更高层级的生态文明所取代。城市功能正在被高度发达的交通、通讯及互联网分流，城市病正在被“小桥流水人家”的乡村疏解，城市边界正在被新的发展理念模糊，城市思维正在被城乡共荣的新型空间生态所颠覆。在生态文明阶段，城与乡没有高低贵贱之分。城市优先的思想观念、思维方式必须彻底改变，一切政策的出台、制度的供给、资源的配置都应以生态文明为标尺，城乡的建设和发展需要一体谋划、一体布局、一体实施、融合发展。
二是构建政府、市场、社会三位一体的治理格局。下大功夫解决当下乡村社会治理总体上呈现出政府力量过于强大、市场快速发展但很不健全、社会发育不足的格局，着力调整治理结构，该给市场的给市场，该给社会的给社会，让政府、市场、社会各司其职，互相配合，彼此监督。社会良性运行和协调发展需要政府、市场、社会三大主体的分工协作、功能互补，政府治理为市场治理和社会治理提供正式制度保障，创造良好的治理环境。市场治理为政府治理和社会治理提供经济基础。而社会治理作为一股强大的社会力量参与到治理过程中，监督市场和公共权力的运行。通过多元治理主体的协调与合作，各治理主体在互信和互惠的基础上，实现对社会公共事务的治理，从而形成乡村社会自治、法治、德治相结合的善治体系，让农民在乡村振兴中唱主角的意识必须确立。
三是健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的基层治理体系。自治旨在通过农民自我修养的培养进行“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”，实现农民个体由治理“对象”走向治理“主体”的全面自由发展的自我治理过程。法治通过制度安排和规则程序，凭借一套具有普遍性、可预见性等理性化标准的正式规则来规范人们的行为区间。德治重在依靠社会舆论、风俗习惯、内心信念等正面引导人们的价值取向和发展方向。“三治结合”体系作为一套由内向外、刚柔并举、知行合一的治理理念系统，重在规则治理，贵在价值引领，本质上是通过正式规则和非正式规则两大部分来规范什么是应当做的、什么是不可以做的，从而形成多规则协同治理的“善治”系统。培育出一个生活富裕美、社会和谐美、生态环境美、人的心灵美“四美兼备”的社会生态，真正实现乡村治理体系和治理能力的现代化。
四是坚持和完善民生保障制度。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，尤其在脱贫攻坚已经完胜，全面小康社会已经建成的当下，更应筑牢民生底线，健全民生保障制度，统筹城与乡，完善“十六有”，即寒有所衣、饥有所食、住有所居、行有所乘、学有所教、病有所医、老有所养、幼有所育、业有所就、劳有所得、产有所链、弱有所扶、困有所帮、乐有所享、险有所保、心有所安，为乡村有效治理奠定坚实的社会基础。
新时期乡村治理的实践对策
剧烈而深刻的时代变局，为重塑乡村秩序，创新乡村治理提出了全新的命题，需要在实践中不断探索，在前行中迎接挑战。
1.重塑乡村基层组织，打造轻装实用的治理体系
一是为乡村基层组织“卸载”，减轻基层干部的过度负担。乡村俚语云：过去是“上面千条线，下面一根针”，现在是“上面千把锤，下面一根钉，锤锤冒火星，砸歪就拔钉”。应下大功夫为基层干部减轻不必要的负担和无限责任的巨大压力。二是基层治理单位应从行政村下沉到村民小组，做实村民小组的职能。乡村熟人社会一般以100至200人为限，同时，土地承包的集体经济组织绝大多数以村民小组（即原生产队）为单位，他们才是真正的利益共同体。治理职能蓬架在行政村一级，动辄几千人，互相不熟悉，也不是真正的利益共同体。治理效果可能会出现利国难利家，承上难启下，为公难为私。三是从顶层设计上进一步明确农民参与乡村治理的责任和义务，重塑他们的治理责任伦理和主体意识，让他们不做旁观者。四是每乡镇办一所开放式农民学校，帮助农民提高参与能力和参与积极性。农村信息的传递过去靠开会，现在靠网络，但全国尚有约五亿人不上网，这个群体主要集中在乡村。应在农业农村部设立农民教育局，在中国教育学会下设农民教育促进会，省、市、县比照设立，齐抓共管，把乡镇农民学校办好。1907年，清政府派李殿璋参加奥地利万国农务学会，他考察发现，疆域不过中国三省之地的奥国，设有务农学堂190多所，一百多年后的今天，我们还远不能比。
2.把社办到村上，让供销合作社成为深化农村改革的主力军
我国农村集体经济组织有两大体系，一是横向块状的社区型组织，二是纵向条状的层级型组织，即供销合作社。世界上组织农民有两条成功道路，一是西方大农的专业合作。二是东亚小农的综合合作，这在政策上尚有障碍。中国小农的合作只能发挥制度优势，走政府、市场、社会三位一体的第三条道路。供销合作社会正具有三重功能。让其伸腿到村，与村级组织合作，与各类新型经营主体合作，全面发展小农户入社，以其庞大的国内外市场网络，成熟的经营人才队伍，雄厚的资本运作力量，把乡村级集体经济和小农户带入现代化是完全可能的。安徽、山东、甘肃、贵州等有的一些基础社已经做了卓有成效的探索，应从顶层设计层面予以总结、提炼、完善、推广。
3.推进三农领域的各项“放管服”改革
一是明确和完善土地经营权的物权地位。根据我国财产法律制度的物债二分理论，非物权即债权，《物权法》将土地经营权明确界定为用益物权，但《土地承包法》则对承包经营权的流转采取的多是债权保护方式，“二律背反”给农地“三权分置”带来权利边界不清，应在法理上进一步完善。二是尽快出台《农业保险法》。我国《农业保险条例》未对涉农保险业务开展中的权利义务关系及法律责任作出规定，导致业务开展较难，一些政策性文件又缺乏法律约束力。因此应尽快出台该法为农业发展系上安全带。三是出台相关法律条款，为民间金融创设制度空间。不能一味以“非法”定性。
4.建立健全社会信用体系
美国有17部关于信用的法律，我国仅有2016年国办发的一个指导意见。在社会尤其乡村失信率越来越高的背景下，应一面尽快出台信用方面的法律，一面利用亿万双眼睛监督失信者。
5.让各方力量充分涌流，助力乡村治理
以全新的理念、独特的视角、切实的举措充分发掘热心乡建的力量、乡贤还乡的力量、留住乡愁的力量、自我组织的力量、下乡追梦的力量、精神激励的力量和公益组织的力量，为他们留足制度空间，让每股参与乡村治理的力量都有用武之地，是各级决策者的使命和职责。
在裂变中重塑中国乡土社会秩序
中国农村改革40多年以来，随着以农养政的结束，城乡二元制度在人口流动和迁徙的冲击下正逐步消解，“凝固的土”和“封闭的乡”被打破，社会主体由稳定性向流动性转变，社会生活由同质性向公共性转变，社会关系由熟悉性向陌生性转变，社会空间由地域性向公共性转变，社会结构由紧密型向松散型转变，社会细胞由完整性向破裂性转变，社会文化由前喻性向后喻性转变，社会价值由一元性向多元性转变，社会行为由规范性向失范性转变，社会治理由威权性向碎片性转变，这些变化，增加了社会治理的难度，给乡村社会良性运行和协调发展提出了新挑战。
中国是农业大国，中国的根基在乡村，只要人类还需要吃饭，就会有农业；只要农业存在，就会有农民；只要有农民，就会构成彼此相连的乡土社会。不论时代的大潮多么汹涌澎湃，以乡为基点的活动空间都不会变，以土为基础的生存依托也不会变。因此，需要处理好“变”与“不变”的关系，该变的力促其变，不该变的执意坚守，方能以“不变”应“万变”。对于中国这样一个人口大国、农民大国、农业大国、农村大国而言，三农是重中之重的价值取向不能变，遵循自然生态规律的路径不能变，公序良俗的遵守不能变，传统文明的弘扬不能变。对于乡土文明，既要去其糟粕，又要取其精华，开发传统，服务现代。
创新乡村社会治理的宏观思维
思路决定出路，格局决定结局。创新乡村社会治理的宏观思维尤其重要，对乡村社会发展具有导向性效应。
一是实施城乡融合的一元化方略。人类已经进入了生态文明阶段，城与乡的关系正在发生着巨大变化，已经不能按照城与乡两套体制的传统观念去设计制度、制定政策。在生态文明背景下，城与乡在生态治理上是源与流的关系，建设重点在乡村，难点却在城市。城市文明作为工业文明的伴生物正在被新的更高层级的生态文明所取代。城市功能正在被高度发达的交通、通讯及互联网分流，城市病正在被“小桥流水人家”的乡村疏解，城市边界正在被新的发展理念模糊，城市思维正在被城乡共荣的新型空间生态所颠覆。在生态文明阶段，城与乡没有高低贵贱之分。城市优先的思想观念、思维方式必须彻底改变，一切政策的出台、制度的供给、资源的配置都应以生态文明为标尺，城乡的建设和发展需要一体谋划、一体布局、一体实施、融合发展。
二是构建政府、市场、社会三位一体的治理格局。下大功夫解决当下乡村社会治理总体上呈现出政府力量过于强大、市场快速发展但很不健全、社会发育不足的格局，着力调整治理结构，该给市场的给市场，该给社会的给社会，让政府、市场、社会各司其职，互相配合，彼此监督。社会良性运行和协调发展需要政府、市场、社会三大主体的分工协作、功能互补，政府治理为市场治理和社会治理提供正式制度保障，创造良好的治理环境。市场治理为政府治理和社会治理提供经济基础。而社会治理作为一股强大的社会力量参与到治理过程中，监督市场和公共权力的运行。通过多元治理主体的协调与合作，各治理主体在互信和互惠的基础上，实现对社会公共事务的治理，从而形成乡村社会自治、法治、德治相结合的善治体系，让农民在乡村振兴中唱主角的意识必须确立。
三是健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的基层治理体系。自治旨在通过农民自我修养的培养进行“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”，实现农民个体由治理“对象”走向治理“主体”的全面自由发展的自我治理过程。法治通过制度安排和规则程序，凭借一套具有普遍性、可预见性等理性化标准的正式规则来规范人们的行为区间。德治重在依靠社会舆论、风俗习惯、内心信念等正面引导人们的价值取向和发展方向。“三治结合”体系作为一套由内向外、刚柔并举、知行合一的治理理念系统，重在规则治理，贵在价值引领，本质上是通过正式规则和非正式规则两大部分来规范什么是应当做的、什么是不可以做的，从而形成多规则协同治理的“善治”系统。培育出一个生活富裕美、社会和谐美、生态环境美、人的心灵美“四美兼备”的社会生态，真正实现乡村治理体系和治理能力的现代化。
四是坚持和完善民生保障制度。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，尤其在脱贫攻坚已经完胜，全面小康社会已经建成的当下，更应筑牢民生底线，健全民生保障制度，统筹城与乡，完善“十六有”，即寒有所衣、饥有所食、住有所居、行有所乘、学有所教、病有所医、老有所养、幼有所育、业有所就、劳有所得、产有所链、弱有所扶、困有所帮、乐有所享、险有所保、心有所安，为乡村有效治理奠定坚实的社会基础。
新时期乡村治理的实践对策
剧烈而深刻的时代变局，为重塑乡村秩序，创新乡村治理提出了全新的命题，需要在实践中不断探索，在前行中迎接挑战。
1.重塑乡村基层组织，打造轻装实用的治理体系
一是为乡村基层组织“卸载”，减轻基层干部的过度负担。乡村俚语云：过去是“上面千条线，下面一根针”，现在是“上面千把锤，下面一根钉，锤锤冒火星，砸歪就拔钉”。应下大功夫为基层干部减轻不必要的负担和无限责任的巨大压力。二是基层治理单位应从行政村下沉到村民小组，做实村民小组的职能。乡村熟人社会一般以100至200人为限，同时，土地承包的集体经济组织绝大多数以村民小组（即原生产队）为单位，他们才是真正的利益共同体。治理职能蓬架在行政村一级，动辄几千人，互相不熟悉，也不是真正的利益共同体。治理效果可能会出现利国难利家，承上难启下，为公难为私。三是从顶层设计上进一步明确农民参与乡村治理的责任和义务，重塑他们的治理责任伦理和主体意识，让他们不做旁观者。四是每乡镇办一所开放式农民学校，帮助农民提高参与能力和参与积极性。农村信息的传递过去靠开会，现在靠网络，但全国尚有约五亿人不上网，这个群体主要集中在乡村。应在农业农村部设立农民教育局，在中国教育学会下设农民教育促进会，省、市、县比照设立，齐抓共管，把乡镇农民学校办好。1907年，清政府派李殿璋参加奥地利万国农务学会，他考察发现，疆域不过中国三省之地的奥国，设有务农学堂190多所，一百多年后的今天，我们还远不能比。
2.把社办到村上，让供销合作社成为深化农村改革的主力军
我国农村集体经济组织有两大体系，一是横向块状的社区型组织，二是纵向条状的层级型组织，即供销合作社。世界上组织农民有两条成功道路，一是西方大农的专业合作。二是东亚小农的综合合作，这在政策上尚有障碍。中国小农的合作只能发挥制度优势，走政府、市场、社会三位一体的第三条道路。供销合作社会正具有三重功能。让其伸腿到村，与村级组织合作，与各类新型经营主体合作，全面发展小农户入社，以其庞大的国内外市场网络，成熟的经营人才队伍，雄厚的资本运作力量，把乡村级集体经济和小农户带入现代化是完全可能的。安徽、山东、甘肃、贵州等有的一些基础社已经做了卓有成效的探索，应从顶层设计层面予以总结、提炼、完善、推广。
3.推进三农领域的各项“放管服”改革
一是明确和完善土地经营权的物权地位。根据我国财产法律制度的物债二分理论，非物权即债权，《物权法》将土地经营权明确界定为用益物权，但《土地承包法》则对承包经营权的流转采取的多是债权保护方式，“二律背反”给农地“三权分置”带来权利边界不清，应在法理上进一步完善。二是尽快出台《农业保险法》。我国《农业保险条例》未对涉农保险业务开展中的权利义务关系及法律责任作出规定，导致业务开展较难，一些政策性文件又缺乏法律约束力。因此应尽快出台该法为农业发展系上安全带。三是出台相关法律条款，为民间金融创设制度空间。不能一味以“非法”定性。
4.建立健全社会信用体系
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5.让各方力量充分涌流，助力乡村治理
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责任编辑：网站编辑部