一、问题的提出

我国乡村结构呈现为“差序格局”，即人们之间的关系类似于一种以己为中心的差序推浪形式。为了实现对乡村的治理，国家采取了“双轨政治”的治理思路：一条是自上而下的中央集权和官僚体制，另一条是乡村的自治体制。我国古代的“皇权不下县”正是这一治理思路的反映，传统乡村治理呈现出绅权和皇权“共治天下”的局面。然而，“双轨政治”被认为仅是一种理想类型，“它是把研究对象的一些有关成分特别强调出来加以综合，而不是对事实完全真实的反映”。在实践中，“双轨政治”表现出向“单轨政治”转变的趋势。这就引出了国家政权对乡村的渗透和控制问题，而这种渗透和控制在很大程度上是通过代理人实现的。逐级代理制是我国国家治理结构的基本特征，集中表现为中央和各级政府基于属地管理的要求将事权一揽子交付给下级政府，上级政府掌握着下级政府官员的任命、考核和管理权。“行政发包关系不仅出现在中央至地方的各级正式层级之间，还出现在州县官和乡村之间。”

村组织尽管并非一级政府，但作为国家与农民的连接点，实际上成为了科层管理的一个环节，具有了委托-代理的性质。杜赞奇认为国家代理人包含两种类型：一种是营利型经纪人，他们是官员在村庄的“雇员”，会利用职权从百姓身上捞取利益；另一种是保护型经纪人，他们靠自愿组织完成国家指派的任务，避免与营利型经纪人打交道。随着国家与社会关系的变迁，这两种类型出现了交织重叠，逐渐集于一体。村干部在乡村治理结构中扮演着“国家代理人”和“乡村代理人”的双重角色。

村干部的代理角色在现实运行中发生了偏移，更多地扮演了“国家代理人”。村级组织呈现出更加明显的官僚化趋势，成为了乡镇政府的“一条腿”，出现了“村级治理半行政化”现象，乡村被纳入了国家管理体制当中。其结果是这种非均衡化代理结构不仅没有带来乡村治理有效性的提高，反而加重了委托-代理的困境：作为代理人的村干部要么因其自身利益和偏好成为了“政权经营者”，引发基层组织与上级政府的“共谋”行为；要么陷入角色与行为的“双重边缘化”。在国家资源下乡的背景下，村干部在项目进村中产生了逐利的“新代理人”，进而导致乡村“分利秩序”的出现，使乡村治理面临逆向选择和道德风险困境。换言之，在国家政权向乡村渗透的过程中，居于国家和村民之间的代理人反而成为了治理困境和农民负担的来源。

总体而言，相关研究更多聚焦于村干部的“国家代理人”角色，及其给乡村治理带来的诸多问题，忽略了其“乡村代理人”的角色及双重代理角色所起到的相互平衡和促进作用。事实上，村干部在实际工作中同时扮演着“国家代理人”和“乡村代理人”的双重角色，只是两种代理角色未能实现合理平衡。基于此，本文试图探讨的问题是如何保证村干部更好地扮演双重代理角色？

为了解答这一问题，本文以浙江省安吉县乡村治理实践为案例，基于调研、访谈所获取的一手资料，分析它是如何通过重塑村干部双重代理角色将来自国家和乡村两个不同方向的要求整合起来实现对乡村的有效治理的。安吉县位于浙江省西北部，地处长三角地理中心。之所以选择安吉县作为研究对象，是因为安吉的乡村治理实践持续产生了良好的效能，而笔者通过调研发现其中主要原因之一就在于村干部的双重代理角色基本实现了均衡。具体而言，其一，作为“两山”理论的诞生地、美丽乡村的发源地、绿色发展的先行地，安吉县始于2008年的美丽乡村建设倒逼了全县的乡村治理实践，村干部以美丽乡村建设为发展导向，以“村强民富景美人和”为评价标准，全面推进了全县的乡村治理，并催生出一系列创新做法，壮大了村集体经济，增加了村民收入，改善了人居环境，引发了产业变革，催生了乡风文明，重建了干群互信，有效提升了乡村治理效能。统计资料显示，2008年至2022年安吉县农村人均可支配收入由10300元增长至39495元，15年间翻了近两番；2022年安吉县农村居民人均可支配收入比全国农村居民人均可支配收入的20133元高96%。其二，安吉县案例具有典型性。安吉县的乡村治理实践一直走在全国前列，得到了国家领导人、相关部委和省市政府及其工作部门的高度关注和肯定。近年来，安吉县先后获得了首批全国农村社区建设示范单位、中国最美乡村百佳县、全国县域旅游综合实力百强县、联合国人居奖等称号和荣誉，吸引了全国各地诸多单位前来观摩学习，产生了广泛的示范引领效应。其三，安吉县高度重视对村干部队伍的管理，探索出多项创新做法，从自上而下和自下而上两个方面增强了对村干部的激励与约束，为村干部双重代理角色均衡提供了制度保障，其经验也成为其他地方学习的样本。

二、安吉县均衡村干部双重代理角色的制度安排

为了实现对乡村的有效治理，安吉县出台和落实了多项有关组织建设和管理的制度，从国家和乡村两个层面对村干部实施激励与约束，不仅形塑了村干部“国家代理人”角色，也形塑了其“村庄代理人”角色，使两种角色合理均衡。

（一）以制度约束夯实“国家代理人”的基础

安吉县通过干部管理、目标管理、项目推进、验收考核等制度和举措强化了国家层面对村干部的激励和约束。

村干部管理制度。安吉县的村干部管理制度涉及选拔、培养、考核等多个方面。在村干部选拔任用方面，安吉县坚持党管干部原则，对村干部人选实施县乡联合考察和县级联审，由所在乡镇党委和县委组织部共同分析研判，县委组织部把关，严禁“带病上岗”。安吉县十分重视对后备干部的发现和管理，注重从在外优秀人才、农村致富能手、退役军人、回乡大学生中物色后备干部，并且强化对村社后备干部动态管理，通过平时了解、定期考评等方式加强跟踪管理，不胜任、不尽责的及时清理退出、调整补充。在村干部培养方面，安吉县不断深化“导师帮带制”，通过以老带新、新老结对，实现新任村社书记、后进村社书记、新进村社“两委”成员全覆盖结对帮带。在村干部考核方面，安吉县强调“以实绩论英雄”，不断完善村干部考核机制。主要的考核机制包括：一是“四诺履职”机制，即年初对岗定诺、每月依标践诺、季度按绩点诺、年度述职评诺，对村干部的业绩实行记实管理，闭环跟踪；二是建立健全村干部“全员比拼、全员晾晒、全员考核”机制，实行班子内部和条线工作“双评”，通过“一季一亮晒”“半年一评定”“一年一考核”等机制考核村干部的现实表现，考核结果与薪酬激励、评先评优、整转处置相挂钩，推动村干部竞相比拼、争当先锋；三是在村社干部中开展“两山雄鹰”“两山雏鹰”“两山群鹰”系列争先创优评比，每年评选一次，并每季度举办一次“两山雄鹰·实干争先”擂台赛，公开打擂，以此增强村社干部比拼氛围，激发村社干部干事创业的激情。

目标管理。所谓目标管理，指上级党组织和政府将总目标进行分解和细化形成一套目标和指标交由各级组织进行管理的方法。其实质是“国家权力传导至村庄社会并在与村庄社会互动中彰显自身的过程”。为了实现目标分解和压力传导，安吉县以美丽乡村建设为抓手，调动政府部门、乡镇和村级组织的积极性。一是强化部门责任。美丽乡村项目评价指标体系涉及县级几乎全部单位或部门，它们既要参与评价指标的制定、分数占比的划分、数据的提供，还要参与项目的现场评审。此外，安吉县还实施县级部门与创建村结对帮扶制度和干部驻村帮扶制度，加强县级部门和村庄之间的条线联系，使村一级能够实实在在地接触县级部门，保证了信息的畅通传递和无缝对接。二是激发村庄积极性。根据安吉县《建设“中国美丽乡村”行动纲要》，美丽乡村行动工作领导小组根据美丽乡村行动的整体规划，确定每一年度的重点乡镇、重点村及重点项目，年终领导小组组织相关部门进行考核验收，并通过各种形式对各乡镇及村的创建工作予以奖励。

项目推进。安吉县美丽乡村建设是以项目推进的方式运作的，采取了资源整合与责任分担相结合的形式。一是确立了县政府全面领导。按照组织架构，建设美丽乡村工作由县新农村示范区建设工作领导小组负责统筹协调，县农办负责日常具体工作。领导小组下设四大工程组：环境提升工程组，责任部门是规划与建设局；产业提升工程组，责任部门是县农办；服务提升工程组，责任部门是劳动和社会保障局；素质提升工程组，责任部门是宣传部。每个组的牵头人都是副县长或县委常委，以保证项目的顺利实施和日常活动的有效开展。二是通过“5 X”模式进行项目职责打包。具体而言，就是由县农办、发改委、财政局、规划与建设局和审计局等五部门牵头，会同项目实施的主管部门，对各项支农项目的申报、立项、实施、考核验收、资金拨付等进行全面审核把关，县政府通过这种方式监督各村的条线资金使用情况。三是以乡村整体为建设对象。在安吉县美丽乡村建设中，政府各条线的资源是整合在一起使用的，除了整体补助外，各村庄可以根据自身的建设需要，在农办等部门的帮助下，向相应的部门申请资金。

争先创优机制。村庄是美丽乡村建设的实际场域，村干部则是美丽乡村建设的“领头雁”。为了激发村干部积极性，安吉县美丽乡村建设以实绩实效为衡量标准，通过以奖代补、一村一品、考评复评等措施，引入竞争机制，调动了村庄的主动性和创造性。一是“以奖代补”。按照美丽乡村项目规划，村组织除了能得到条线部门的资金支持和指导外，创建成功后还能得到相应的补助。这笔资金是美丽乡村建设的重要资金来源，各村对此非常重视，都会努力达到创建标准以获得补助。二是“一村一品”。美丽乡村建设要求各个村要体现自身特色，充分挖掘村庄的历史遗迹、风土人情、风俗习惯等人文因素，结合自然地理条件，体现村庄个性魅力，不能照抄照搬其他村的规划和发展模式。各村之间既是相互学习借鉴的关系，又是相互竞争的关系，如若某种特色或品牌被一个村先行先试了，其他村就要改变“赛道”或继续深入创新。三是复评机制。美丽乡村创建村除了需要面对整体验收，还会面临复评压力。精品村授牌后，每年度进行一次复评，复评合格的给予10万元奖励，二次复评不合格则取消精品村称号。在上述措施的压力下，各村必须争先创优以获得更多的资源和奖励，从而促进了村庄治理迭代升级。

（二）以全过程民主强化“乡村代理人”角色

安吉县从组织网络建构、民主选举、民主决策和民主监督制度机制的建立等方面加大了来自乡村对村干部的激励和约束，强化了村干部“乡村代理人”角色的发挥。

组织网络构建。安吉县的乡村治理组织网络主要由基层党组织、村民自治组织和管理网格等构成。一是为了加强基层党组织建设，安吉县各村均成立了党总支（党支部），党总支一般以行政村为单位，下设支部以及党小组。以S村为例，S村设党总支，下面分设3个支部，每个支部分成3个党小组，再由党员联系农户，一般1个党员联系10个农户，形成了一个联结全村农户的网状结构。二是为了实现对村庄的有效治理，各村形成了村民代表会议、村委会-村民小组-村民代表-村民的村民自治组织结构。以H村为例，“村委会下有11个村民小组，共有54位村民代表，村民代表下面是村民。村民代表（会议）是村的决策最高层，所有的东西可能村两委商议好，但是我们有规定哪些东西必须要上村民代表会议的，会议通过才能正式生效。所以说，村民代表会议是议事决策机构，村委会是执行机构”。三是为了加强对村庄的管理，各村都将全村划分为若干个小于村民小组的网格，打造了“纵向到底、横向到边、不留死角”的网格治理结构。例如，H村建立了“党建 网格”模式，发动微网格内的党员、热心村民等力量，实行乡村治理的全域覆盖，有效增强了村民自治自管的能力。这三重组织网络的建构有效促进了信息的上下流动，增强了村民与村干部的联系，畅通了村民参与的渠道。

民主选举。在民主选举的过程中，安吉县村两委班子都分别由党员和有选举权的村民选举产生。虽然县、乡镇两级党委要严格把关，但都建立在民意基础之上，即在投票选举之前，乡镇干部要广泛听取村民意见，深度评估人选公认度，提出正式候选人名单。这种民意调查一般通过对村民、村民代表、党员或退休干部的座谈、走访等形式进行。例如，W村的村支书表示：“换届之前，组织部门会找很多人来座谈，要找20个村民，或者找10个村民代表、10个党员、5个老干部，一个一个进行座谈，要听听他们的建议。谈了之后再结合我们村里面的，比如说我的意见、村两委的意见。接下去哪些人要进入班子里面，我们其实人选基本上已经有这个方向了，有了方向之后再开展民主选举”。这种以“程序前置”为特征的民主选举，既保证了选举产生的村支书和班子成员能够得到村民的认可和信赖，也避免了出现“选不出人”的尴尬局面。同时，以民意为基础的选拔任用增强了对村干部的激励和约束，村干部需要在村民中建立“好口碑”来赢得选举，他们就要顾及村民利益，关注村庄发展，因而民心民意便既成为了压力也成为了动力。

民主决策。为了进一步健全民主决策机制，实现对村庄事务的管理和监督，安吉县全面落实了村社重大事项决策“五议一审两公开”制度，使村级事务管理基本达到“大事能议、议而能决、决而能行、行而有果”的目标。安吉县《村社干部管理办法》规定，凡属村政大事、要事、难事，包括村支部、村委会集体决策的事项或需群众决策的事项，村民普遍关心的、涉及村民切身利益的村务事项及相关问题，且不违反党的方针政策和国家法律法规、不侵害村民人身权利、民主权利和合法财产权利，一般都需按照“五议一审两公开”制度执行。其中，“五议”即村党（总）支部委员会提议、村两委商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议、群众公开评议；“一审”即乡镇政府审核；“两公开”即实施情况公开、表决结果公开。以H村的“民福议事堂”为例，该村以“大事小事众人来议”为原则，建立了民主协商议事团，根据议题内容，通过联席会议组织各方人士参与议事，议事团成员包括村支部书记、村两委班子成员、联村干部、村监会成员、村民代表、党小组长、涉利村民、乡贤等，实现了“众人的事情众人商量”。此外，安吉县还建立了村书记“五不分管和末尾表态”机制，即村书记统筹管理村的全面事务，一般不直接分管人事、财务、工程项目、物资及服务采购、集体资产资源交易工作；同时，在村两委班子集体商议村级重大事项时，村书记不得首先表态或个人定调，在其他班子成员广泛讨论并充分发表意见后，方可发表个人意见，然后依据少数服从多数的原则，作出决策或决定。

民主监督。安吉县建立了村级组织重要问题“廉情直报”制度，编发了《村监会履职全程纪实手册》，加强村务监督委员会的作用。同时，还强化“村务清”平台的监督功能，完善村级“三务”公开目录，深化专项公开和“码上”公开，对村务实施“e体监督”，做到了“做好做坏联合来管，干好干坏大家来评”。安吉县各村庄除了按照县委、县政府的统一规定建立健全了各项监督机制外，还根据自身需要采取灵活多样的监督形式展开全方位监督。例如，W村自2016年10月起，自主创办了村报，每月一期，每期都会公开当月的财务收支状况，方便村民知晓并监督本村财务收支情况。

三、安吉县村干部双重代理角色均衡的实现路径

在安吉县的乡村治理实践形塑了村干部的双重代理角色。村干部既是县委、县政府及其工作部门的直接作用对象，也是村庄治理的核心。村干部不仅要设法完成上级政府规定的各项指标，还意味着他们要与村民需求与利益保持一致。为了更好地实现村干部双重代理角色的均衡，提升村庄治理效能，安吉县在以下方面进行了探索。

（一）上级意图与乡村需求相连接

在乡村治理中，村干部不仅需要完成上级政府交给的各项任务，还需要满足村民的需求。上级意图与乡村需求之间虽然有时似乎不相一致，但本质上并不是绝对互斥的，而是可以相通互融的。村干部双重代理的有效实施，有助于顺畅信息传递，降低交易成本，促使上级目标意图和乡村需求有机结合，进而提升乡村治理的有效性。

第一，以村民意见为基础选拔村干部。尽管村干部的选拔权是由乡镇党委和县委组织部掌握，但是在选人之前通常都需要广泛了解并充分考虑民意。一方面，安吉县在村干部选拔上坚持党管干部原则，制定了多项选人用人的制度机制。安吉县组织部部长表示，“村书记的发现一定要上提一级，我们要求乡镇书记亲自抓，这个基础之上，县委组织部介入，因为如果没有组织部的介入，容易走空”。另一方面，村干部的选拔又充分考虑村民的意见。以W村为例，村书记表示，“在确定人选之前，肯定组织部要来问我，我们今年村班子成员怎么来排布，我感觉哪些人进支部、村两委班子是比较合适的，这个政府也不是很清楚的，所以你先要介入进来，让普通老百姓也进来，最终经过我们了解之后，在换届之前，他会组织很多人来进行座谈”。总体而言，无论是上级组织还是村民都希望人品好、有能力、有威望的人当选。因为，“火车跑得快，全靠车头带”，唯有这样的人进入了村两委班子，才能保障村庄各项工作的有序开展，带领村民共同富裕。安吉县委通过“程序前置”对村干部选拔任用进行严格把关，将上级的用人意图和村民选人诉求有机结合。这不仅有助于选用更合格的村干部，而且有助于村干部更好地发挥双重代理的作用，实现双重角色之间的相互制约和平衡，从而增进乡村治理的效能。

第二，以村庄需求为导向的资源和项目下移。作为国家资源输入乡村的主要形式之一，项目制承载着上级政府的政策意向，它通过条线将资源的导入与村庄的需求相匹配，强化国家权力向村庄下沉。作为一种自上向下的控制逻辑，项目制常常能够通过和村庄自身意愿的结合提高村庄治理能力。要实现项目的顺利落地和正常运转，就要求项目的实施要和村庄发展以及村民需求相结合。在安吉县，资源和项目不是自上而下直接拨发的，而是需要各村自下而上积极争取的。村庄争取项目和资源通常有如下流程：一是村庄上报需求。“你需要报，再由政府来审核，你不报他们怎么知道呢？村里这事，部门是不知道的，各个村都要自己报，看看有没有政策可以给到我们。”在这个过程中，村两委班子会主动寻求乡镇政府和县农办的帮助，了解各职能部门可用项目资金信息及其基本要求，对照村庄实际情况和既有条件，向主管部门申报。二是各条线部门确定年度项目。在充分了解各村需求的基础上，条线部门根据自身的整体发展规划和财政状况提出各自全年的实施项目，由各村申报。三是村民投票决定项目申报。“项目中的第二步就是要村民代表大会投票，投票通过你就分步实施，你不投票，譬如说很好的项目，老百姓不知道，就是做了老百姓也抵触的。你可以大会上给他们讲清楚，或者到每个老百姓家里去讲，要得到人心的。”“只有让村民看到希望，才能带动他们。”在这个过程中，县农办会会同县发改局、财政局、规划建设局和审计局等五部门，提前介入项目申报过程，给村庄提供合理化建议，确保村庄申请项目合规高效。四是考核验收。村庄申报的项目获得审批通过后由村庄实施，实施完成后由农办等五个部门和项目资金主管部门共同考核验收。在项目运作中，安吉县建立了“5 X”机制，即由县农办等5个部门牵头并全程协调，相关涉农部门共同参与，既保障了5部门的统筹协调权力，又保证了相关条线部门的业务主导权，使相关政策与项目有机结合，大大提高了项目实施和资金使用的有效性。在项目申报和实施过程中，村干部不仅利用了上级政府的配套资源，也动员了村庄自身资源，使之整合并产生“增量”，既实现了政府的政策目标，也满足了村庄的实际需求。

第三，以服务村民为抓手推动国家目标实现。作为国家代理人，村干部需要完成上级政府交办的各种事项，这些事项的开展不可避免地需要得到村民的配合。为了更加顺畅地落实国家目标并且降低“做工作”的难度，村干部往往会通过平时多为村民办好事、办实事的方式来获得他们的信任和支持。例如，在W村打造的“四个不出村”中，“办事不出村”就意在为村民提供更便捷的各种服务。对此，村书记表示，“我们打造办事不出村，最终目的就是解决老百姓的实际困难。在为老百姓解决困难的途中，我们建立了更好的党群关系和干群关系，因为老百姓的困难给他解决掉了，那么他对我的信任就提升了，我们的感情基础就加深了，感情基础一加深之后，村里面开展各项工作，他的配合度也就提升了。老百姓有困难找到你，叫你去解决，你不解决，推三阻四，等到村里面要开展工作的时候，比如说道路拓宽要征用土地了，他也不配合，或者说要跟你谈条件”。例如，2018年，高速公路建设征用W村600亩土地，W村用了不到一周的时间就全部完成了。“这一个星期也不是做村民工作花掉的，而是土地界线确认、面积测绘丈量花掉的，村民这边做工作基本没有花时间。”通过及时解决村民的实际问题，村干部与村民之间的情感纽带得以建立，不仅提高了村干部为村民服务的内在动机，还使得村里各项工作的开展更加顺畅，降低了沟通成本，实现了国家目标与村民需求的联动。

（二）“硬考核”与“软激励”相结合

村干部不仅面临着上级政府的各种考核压力，还面临着村民口碑等软激励。一方面，为了实现对村干部的激励，安吉县在村干部考核中强调村与村之间的“比拼”。这就使得村干部处于“硬考核”的环境之中，面临着巨大的竞争压力。安吉县对村干部的考核坚持以村民为本，以村庄发展为要，以“村强民富景美人和”为业绩衡量标准。如前所述，安吉县的“硬考核”机制主要包括“四诺履职”机制、“全员比拼、全员晾晒、全员考核”机制和“两山雄鹰”系列评选等，村庄排名依据考核结果确定，先进与后进是流动的，这就在村与村之间形成了相互比拼竞争，大大调动了村干部“跑起来，争一流”的激情。L街道副书记指出：“把所有的村都放在强村富民榜里，大家各自比拼你能得第几，相当于大排队。这个是很痛苦的，但是痛苦过程当中也逼着干部在往前冲。”W村书记表示，“我们去年拿到了一个雏鹰一个群鹰，得到雏鹰奖这个人，他一个人是三万，再加上还有群鹰奖的十万拿来分，又能分到一两万，一下子他就拿到了四五万，他积极性马上就上来了”。总体而言，合理的以实干为导向的考核机制大大激发了村干部干事创业的热情，促使他们主动将村庄的发展需要及村民的诉求与政府的政策目标和资源项目对接，尽可能将村务与政务有机结合，将为村民服务和落实国家政策融为一体。

另一方面，村干部争先创优的动力还来自乡村对村干部的各种“软激励”，这种“软激励”主要涉及村干部的声望、权威和面子等社会性收益。W村村支书表示：“如果说我不干好，我肯定要落后，一落后，我这个位置上就坐不住了，老百姓要找的。老百姓要讲了，某某村这个好那个好什么都好，天天上电视，参观人这么多，产业起来了，老百姓有钱了，但是我们这个村还是老样子。那村干部是坐不牢的，危机感是很强的。”安吉县村庄的发展始终处于和其他村庄比较的状态，村干部无时无刻不受到来自村民的评价，他们只有不落后于其他村才能获得村民的认可和支持。来自村民口碑和评价的这类“软激励”形成了一种无形的动力，对于“生于斯，长于斯”的村干部来说，其所发挥的作用与上级政府的考核相比是有过之而无不及的。正如W村书记所说，“人都有面子，老百姓的评价很重要”，否则以后在村里就待不下去了，“儿孙们也抬不起头。”由此可见，村干部始终生存于乡村之中，他们需要不断在村民中建立“好人缘”来帮助他们在村庄站稳脚跟、建立基业。为此，他们就必须为村民谋利益，为村庄求发展，推动村庄的有效治理。

“硬考核”与“软激励”共同发力既对村干部造成了巨大压力，也带来了巨大动力，使得村干部必须在考核和比拼中“跑得更快”，以获得更多资源和奖励。“我们是当村书记也好，当村干部也好，这个压力是很大的。每个村前面都有标兵，后面都有追兵，稍不留神你的标兵离你越来越远，你的追兵也都超过你了，所以我们每年都要有一点起色。”而事实上，这种村与村之间的锦标赛不仅是上级政府设定的，同时也是村民的潜在要求。在国家层面，锦标赛作为一套成熟的体制在乡村治理中发挥着关键作用，上级政府通过对锦标赛的熟练运用将村庄置于科层压力下，使村庄为获取更多资源和奖励不断完成上级政府下达的各项任务与指标，这不仅激发了村干部的积极性，也约束了村干部可能出现的“行为偏差”；在村庄层面，村民也基于锦标赛，通过与他村的对比对村干部进行评价，村干部只有不断获得村民的好口碑才能在位置上“站得稳、坐得牢”。由此可见，“硬考核”和“软激励”是一体两面的关系，二者的结合形成了来自国家和乡村的合力，要求村干部积极为村庄发展贡献力量，从而同时满足国家和村庄发展的要求和期待。

（三）组织管理与村民监督相对接

为了实现对村庄事务的有效管理，安吉县不仅将组织力量伸入乡村，发挥组织的渗透和控制作用，还将村干部置于村民的监督之下，严格规范村干部的权力行使和日常行为。在组织管理方面，一是坚持党管干部原则，县、乡镇两级党委从选拔、培养、考核等方面入手，加大了对村干部管理的力度，充分发挥领导、规范、把关作用。二是充分发挥基层党组织和村民自治组织的作用，通过构建和完善三重组织网络，发挥党员和村民骨干的模范带头作用和引领示范效应，带动全体村民共同参与村庄治理。以M村为例，为了改善村庄的卫生状况，该村以党小组为单位，划分卫生区块，发挥党员、村民代表、妇女代表的表率作用，优化村庄环境卫生。L街道副书记表示，“在村一级，职能核心都是村两委干部在执行，但是执行过程当中它需要有脚，正常的脚可能是我们村民组长、党小组长、村民代表。如果没有脚在下面，你的信息肯定不灵”。这说明村干部在履行职能的过程中需要依靠组织网络，通过加强基层党组织引领和村级自治组织建设，有效激活村民的主体作用，实现对村民的组织和动员，提升乡村治理有效性。

另外，在村民监督方面，主要是强化了村民议事和村务公开。一是村庄的重大事项都要广泛征求老百姓意见，并经过村民（代表）会议决议，做到了“线上线下收集议题，大事小事众人来议”。“老百姓心里面，他觉得你们村班子在做事，你有大的事情拿到桌面上，让党员、党小组长、村民代表讨论，让他们知道我们村里面在做什么事情。”二是通过阳光村务等工作方式，把村里的事务通过各种方式让村民知晓，形成村民对村干部的监督作用。“所有的事情在老百姓的眼皮子底下开展，比如说我们村报，上面很多事情都是老百姓一看就知道了，比如你们上个月进了多少钱，钱用在哪个地方都清清楚楚。所以现在我们村里面来说也没有藏着掖着的事情，这样老百姓对村里面没有什么东西可以担心了。”在安吉县，民主决策、民主监督制度都依靠村庄的内生力量，“通过规范程序与分权制衡来防止村级权力在分配资源上的滥用，而村级权力分配的资源主要是且越来越是国家转移而来的资源”。通过村民监督，村里大事小事都对村民公开、让村民商议，这就加强了乡村对村干部的激励和约束，避免了单一国家代理可能出现的治理失效问题。

村干部扎根于乡村，其工作要与村民直接接触，他们一方面要通过基层党组织和村民自治组织激发村民的主体性作用，让村民参与到村庄事务中来；另一方面要接受村民对村庄事务的监督，防止代理人利益的形成。与国家自上而下的作用相呼应的是，来自乡村自下而上的监督对村干部产生了有效约束。由此可见，组织管理和村民监督有效促进了村干部权力的规范化运行，通过提升基层党组织的权威性、增强村级自治组织的合法性以及激活村民的主体性，形成了国家和乡村对村干部行为的双向激励与约束，进而提升了乡村治理的公共性和有效性。

四、村干部双重代理角色均衡提升村庄治理效能的作用机理

对案例的分析“实际上包含着向‘一般性知识’前进的追求”。安吉县乡村治理的案例为我们提供了获取有关村干部双重代理角色均衡“一般性知识”的机会。通过案例分析，我们认为村干部双重代理角色均衡能够提升村庄治理有效性的内在逻辑，主要是基于国家目标与乡村诉求的内在一致性，村干部受到了来自国家和乡村的双向激励和双向约束，实现了国家与乡村的耦合，避免了单向代理或双重代理失衡存在的痼疾。

（一）双重代理角色均衡的基础：目标一致

目标内在一致是实现村干部双重代理均衡的逻辑前提。因为，如果目标不一致，来自不同方向的激励和约束就难以形成合力，双重代理角色的均衡就无法实现。村干部处于国家与乡村的结合点，扮演着“国家代理人”和“乡村代理人”的双重角色，“双重角色的权力来源不同，对其期盼也有差异。政府希望村干部有效地贯彻落实政务，村民希望村干部为村民提供良好的服务”。可以说，村干部始终面临着来自国家和乡村的双向要求和双重压力，表面上看两方面的要求是有差异的，但本质上目标却是一致的。

从总目标上看，国家目标和乡村诉求是统一的。国家的主要目标是促进发展，维持稳定，为人民谋幸福，在乡村层面是振兴乡村建设，促进乡村的持续发展，实现共同富裕；而村民的基本诉求是生活富裕，环境优美，村庄建设得越来越好，生活不断改善。由此可见，国家和乡村都力求在发展中推进乡村治理现代化，实现社会和谐和人民美好生活，两者的总目标是内在一致的，并不对立和矛盾。从具体目标上看，国家目标和村民诉求也是可以统一的。以村干部的选拔和培养为例，站在国家的角度，尽管县、乡党委掌握着村干部用人权，但是在确定村干部人选之前都会广泛了解并充分考虑民意，会按照人品好、有能力、有威望的标准去选人用人，因为若不按这一标准选人用人则有可能导致落选率高或当选后无法有效开展工作等问题，影响当地的发展与稳定。站在村民的角度，为了在发展中获得更多收益并确保自身基本权益不受侵犯，他们更愿意推选公允善良且能力强的人来带领大家建设自己生活的家园，实现共同富裕。因而在具体人选上，国家和村民之间通过沟通协商是可以达成一致的。在项目的确立和实施上亦是如此，国家和村民通过协商调整也可以达成共识，做到既保证政府政策目标的实现，又满足村庄发展和村民生活的需要，进而促进项目的顺利实施，提升项目及其资金使用的有效性。

综上所述，国家目标和乡村诉求并非相互排斥、相互分离，二者的内在一致性构成了双重代理角色均衡得以提升治理效能的前提条件。只有双方的目标一致，来自不同方向的激励和约束才能相互对接，形成合力，共同发挥作用。在共同目标下，国家和乡村的相互作用和影响大大增强了对村干部激励和约束的力度，同时规范了村干部的行为，促进了二者角色的统一，使村干部既努力达成国家目标，又尽力为村民提供服务，推动村庄发展。

（二）双重代理角色均衡的关键：双向激励和约束合理平衡

双向激励和约束并举是村干部双重代理角色均衡的关键，它将有效避免单一代理或双重代理失衡可能出现的种种弊端。我国乡村治理面临着压力型体制与有效治理之间的深刻矛盾，这一矛盾引发了“分利秩序”的形成以及乡村治理的内卷化困境。尤其是在国家推行项目制、推动资本下沉的背景下，国家资源下乡同时带来了国家权力下乡，“国家向农村转移资源越多，就有越多标准、规范和程序下乡，就有越多检查监督下乡，基层治理的重点就越来越变成了对上级要求的回应，也就越来越脱离本地区实践需要，越来越脱离当地农民实际需求偏好，越来越没有时间与当地农民打交道，以及越来越不可能去动员农民、组织农民”。在这种情况下，村干部显然会更多地扮演“国家代理人”角色，这不仅使他们忽略了村庄的需要和村民的需求，还造成村干部策略主义的行为倾向，其结果便是国家资源和权力下乡并未带来乡村治理效果的提升，反而弱化了村干部的治理能力，甚至出现了“苍蝇式腐败”，大大降低了村庄治理效能。

如何改变这一状况，实现对村庄的有效治理？安吉县的实践表明，关键在于重新形塑村干部的双重代理角色，从国家和乡村两个层面对其实施激励和约束。具体而言，双重代理角色均衡之所以能够提升乡村治理效能，是因为其所包含的双向激励和约束可以在以下几个方面避免可能出现的“代理问题”：第一，增强了信息的透明度，减少了信息不对称。在单一代理情况下，不论是作为“国家代理人”还是“乡村代理人”，由于只受到单向的激励与约束，向上和向下的信息流通渠道是阻塞的，信息往往在村干部这里被屏蔽隔离，只释放对他们有利的信息。而在双重代理情况下，由于受到双向激励和约束，实际就形成了自上而下和自下而上两个方向的信息沟通，即在“常规科层制外部增添信息沟通渠道”，这便大大降低了政府与村民间的信息交换成本，克服了层层下达和上传可能带来的信息失真。第二，减少了目标偏离或目标替代行为的发生。在单一代理情况下，村干部很大程度上受单一激励和约束的影响和控制，易于发生行为扭曲和目标偏移。而在双重代理角色下，村干部受到来自国家和乡村的双向激励和约束，他们不仅要完成政府下达的任务，实现国家的政策目标；而且在实际工作中还要让村民“买账”和“放心”，满足村民需求。第三，控制了代理人利益的形成。虽然村干部处于乡村利益共同体之中，但他们仍会有自身的独特利益，在单一代理下，基于独特地位和身份，他们很容易打着国家治理目标的幌子，套取国家或集体资源，谋取自身利益。而双重代理则形成了对村干部的双向监督，促使村干部至少采取“利村又利己”的行为取向，保证村庄按照既定方向持续良性发展。

由此可见，双重代理均衡实则形成了双重压力，实现了对村干部的双向激励、双向约束和双向监督，从而能较为有效地避免单一代理或双重代理失衡可能导致的信息不对称、“逆向选择”和“道德风险”等弊端，限制代理人利益的形成，避免村庄发展方向的偏离和村干部行为的异化，从而提升乡村治理效能。

（三）双重代理角色均衡的影响：实现国家与乡村耦合

村干部双重代理的均衡有助于实现国家与乡村的耦合，反过来后者又进一步为村干部双重代理持续均衡提供保障。以目标一致性为前提，村干部双重代理均衡实则反映了国家与乡村的有机统一，即国家和乡村以一个复杂的有机统一体的形态存在，其内部诸要素之间基于共同的目标产生了多层次、多向度的互动，实现和合共生，形成耦合关系。所谓国家-社会耦合，是指两者既非对立、排斥关系，亦非依附、吸纳关系，而是在共同目标驱动下的缺一不可的兼容共进关系，即国家和乡村实质上是一种相互叠加、彼此强化、相融相通、共荣共生的互动关系。在这样一种关系下，国家与社会的发展并不是为了更有力地约束对方，而是要做到功能叠加、能量加持，形成合力，实现共同目标。

在双重代理下，这种耦合关系主要体现在：首先，国家和乡村的需求是可以对接的。在当前国家将大量资源输入乡村的背景下，国家目标只有最大限度地回应村民的诉求，满足他们的需要，其政策意图才能更好地得到实现；而村民的诉求只有尽可能与国家目标和项目对接，才有可能争取到更多的国家资源，促进村庄的发展。村干部所处的独特位置使得他们成为联系政府与村民的桥梁与纽带，既要代表村民的利益，向政府反映他们的意见和诉求；又要向村民传达党的方针政策、国家的法律法规和政府的政策举措，推动上级任务的完成。村干部双重代理角色的统一有助于达成国家目标与村民需求的对接，使国家资源适合于村民千差万别的需求，将村庄发展融入国家目标，进而提升乡村治理的整体效能。其次，国家和乡村的功能是相互叠加的。乡村治理存在于一种复杂的交叠空间之中，在这里，“既可以看到国家权力对乡村渗透的制度化的一面，又可以发现大量的半正式和非正式的实践”。这说明国家与乡村之间“不是一种关系对另一种关系的简单替代，而是相互叠加”。村干部双重代理均衡有助于同时发挥国家和乡村二者的功能，并使两者相互叠加，惟此才能实现治理效能的最大化。最后，国家和乡村的力量是相互加持的。“国家权力的相机控制权与民间自主管理之间不是简单的二元对立，此消彼长，而经常是相互促进、相互加强。”在乡村治理中，国家和乡村通过不断互动，形成了国家权力和公民权利的相互制约和加持，达成了互惠合作，在合作的过程中国家力量和乡村力量同时得到了强化，产生了“1 1＞2”的效应。

总体而言，一方面，村干部双重代理角色均衡有助于改善国家与乡村的关系，实现彼此融通，相互强化，兼容共进。也就是说，以村干部双重代理角色为连接点，国家与乡村的关系不再是单纯的国家对乡村的支配和控制，也不再是单纯的乡村对国家的服从和依赖，而是“浑融和互渗”的“二元合一”状态。这种二元合一并非国家与社会不同制度和规则的简单重叠，而是二者基于目标、秩序和观念的相互联结和糅合，以及在不断相互作用中的相互融合。另一方面，国家与乡村的耦合反过来又进一步催化村干部双重代理角色达到均衡，并为其持续均衡提供基础和保障。因为国家与社会的耦合反映了国家与社会的有机统一关系，这种关系有助于实现村干部“国家代理人”角色和“乡村代理人”角色的相通互融，使得双重代理角色集于村干部一身，并且相互均衡、彼此制约。

五、结论与讨论

国家通过代理人实现乡村治理的方式从传统社会一直延续至今，在乡村建设和发展中发挥了一定的积极作用。然而，这种依靠单一代理人实现乡村治理的方式也产生了诸多弊端，如信息不对称造成目标偏移、代理人利益形成和腐败等治理失效问题。尤其是在国家推动乡村振兴建设，完善乡村治理的背景下，随着大量国家资源和项目向村庄的下移，村干部更多扮演了“国家代理人”的角色，忽略了“乡村代理人”的角色，加剧了乡村治理行政化取向，削弱了乡村自主性基础，使得乡村治理的重点聚焦于如何更好地回应上级政府的要求，忽略了对村民实际需求的关注，从而导致乡村治理出现一系列治理效果低下、治理能力弱化的问题。而事实上，作为村庄公共事务治理的主体，村干部同时扮演着“国家代理人”与“乡村代理人”的双重角色，只是在不同情境下程度不同而已。本文通过对安吉县乡村治理实践的分析发现，双重代理角色均衡及其作用的有效发挥有助于提升乡村治理效能。究其原因，主要在于双重代理将村干部重新置于国家和乡村的连接点上，在国家目标和乡村目标一致的前提下，村干部受到上下两个不同方向的激励和约束，可以有效避免单一代理的弊端，促进国家与乡村的耦合，提升乡村治理的有效性。

基于对案例的分析，可以看出，实现村干部双重代理均衡的关键要素主要包括以下几方面：首先，凸显村民主体地位。村民主体性集中表现为能够有效参与并决定村庄公共事务，对影响村庄集体和村民切身利益的事务享有知情权、发言权、决策权。单一国家代理导致治理失效的原因就在于在上级政府的政绩导向下，国家资源和项目下乡对村民产生了挤压效应，导致村民主体性严重弱化。而双重代理角色均衡能够实现有效治理则在于尊重村民主体性，国家目标的实现不以牺牲村民利益为代价，所有项目的落地都要与村民商议并得到村民会议或村民代表会议的决议，村干部在乡村治理的过程中要反映并满足村民的合理需求，充分激活村民的参与意识，将国家目标与村民意愿有机协调、融合。其次，保持目标统一。国家目标和乡村诉求一致是实现双重代理角色均衡，增进乡村治理效能的前提条件，否则两者无法形成合力。为此，国家制定的发展目标必须从乡村的实际需求出发；只有当双方的总体目标一致了，才有可能通过不断的协商沟通达成共识，使村庄各项公共事务的开展既能实现国家的政策意图又能满足村庄发展的实际需求，实现利益整合，从而形成良好的乡村治理秩序。再次，合理平衡双重代理角色。若当“国家代理人”角色强于“乡村代理人”角色时，就有可能导致强国家意志下国家目标与基层现实的脱节，出现国家目标空置、资源浪费、资金使用低效等问题；而当“乡村代理人”角色强于“国家代理人”角色时，则有可能导致强乡村需求下村庄发展与国家政策意图相悖，使村庄难以分享国家资源下乡的红利，带来目标偏离、利益减损、治理低效等问题。因此，为了提升乡村治理效能，就要均衡来自国家和乡村两个不同方向的激励和约束，使村庄发展和乡村治理既在国家治理的统一框架下推进，实现国家的政策意图，又回应和满足村民的实际需求，实现村庄的利益。最后，均衡激励和约束。激励与约束并重，就是既强调激励，鼓励积极作为；也注重约束，力戒胡乱作为。否则，当二者失衡时，就有可能出现强约束下村干部积极性不高、创新不足的问题；或是强激励下村干部不受制约所带来的目标偏离等问题。只有在激励和约束之间达成合理平衡，才能既保证村干部行为的规范和高效，又激发其敢于担当、勇于作为的内在动机，进而才能充分发挥双重代理的优势，推进乡村的有效治理。

总体而言，村干部所扮演的两个代理人角色是互为依存、互为促进、互为制衡的：没有国家代理人，就无所谓乡村代理人，反之亦然；扮演国家代理人有助于乡村代理人作用更好地发挥，而乡村代理人又形成了对国家代理人的补充和制衡。在这个意义上，本文的理论贡献主要集中于以下两个方面：首先，基于案例，本文分析了村干部的双重代理角色及其均衡这一理论问题。特别是依据均衡理论提出了双重代理角色均衡概念。均衡理论认为，均衡即动态平衡。系统均衡是指组成系统的各种力量、各个要素之间相互补充，相互制约，形成平衡、协调、稳定状态。系统达致均衡将有助于减少相互摩擦，提高运行效率，实现共同目标，进而提升系统治理效能，推进其可持续发展。对于乡村治理中的代理问题，既有文献大多集中于探讨村干部国家代理人的单一角色，且认为其“国家代理人”和“乡村代理人”角色之间存在冲突与矛盾，我国乡村治理中广泛存在的委托-代理关系会导致乡村治理陷入困境。本文则提出，村干部双重角色之间可以实现相互均衡和融合，双重代理角色的合理平衡有利于实现乡村有效治理，而乡村治理困境产生的根源大多来自于村干部双重代理角色的失衡。其次，本文提出了双重代理均衡提升乡村治理效能背后的深层逻辑。部分研究用“官民共治”“简约治理”等概念概括了中国乡村的治理秩序，但是对于村干部双重代理运作逻辑的研究较少。本文研究表明，村干部双重代理角色的均衡基于国家目标与乡村诉求具有内在一致性，在目标一致的前提下，来自国家和乡村两个方向的激励和约束得以同时作用于村干部，从而避免了单一代理角色或双重代理角色失衡所导致的问题。这也反映了我国独特的国家与社会关系，即国家与社会之间并非此消彼长的对立关系，而是相互促进、相互加持的耦合关系。国家与乡村耦合既受助于村干部双重代理的均衡，又进一步催化了村干部双重代理均衡的达致，为其持续均衡提供基础和保障。就此而言，双重代理角色均衡蕴含着国家与社会“二元合一”的逻辑取向，并且这种“二元合一”是以国家与社会相耦合的形态呈现的。

针对当下如何增进乡村治理效能这一现实问题，本文认为，乡村治理效能的提升不仅依赖于国家力量和资源，也离不开村庄和村民自身的活力和自主性，而村干部双重代理角色的合理平衡可以使村干部在国家和乡村的双向激励和约束下采取行动，从而既有利于国家政策目标的达成，又有利于村庄的发展和民生的改善。需要强调的是，在当前国家资源下乡和治理下沉的现实背景下，村干部“国家代理人”角色往往强于“乡村代理人”角色，对此，想要实现双重代理角色的合理平衡，乡村治理需要强化村干部的“乡村代理人”角色，如强化村民的主体地位，加强和完善民主选举、民主决策、民主监督等制度，确保村民充分享有和有效行使各项权利，强化乡村对村干部的激励和约束，以形成对其“国家代理人”角色的制约和平衡，促进国家和乡村形成合力，最终提升乡村治理的有效性。