一、引言与文献综述

党的二十大报告指出，要健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。乡村治理是国家治理的基石，推进乡村治理体系和治理能力现代化是推进乡村全面振兴、建设宜居宜业和美乡村的内在要求。在后税费时代，国家对农村社会的总体性转移体现为一系列具有明确政策导向、可具体实施的公共政策，推动乡村全面振兴的实现。为提高农村居民生活质量，提升绿色供暖水平，中央在北方地区积极开展清洁取暖改造工作。该政策能否取得高绩效，关键在于其是否被村干部有效落实。在国家治理体系中，村干部作为党和政府联系广大人民群众的桥梁与纽带，是国家政策输入乡村社会的重要推动者，是国家政策能否在基层落地的重要抓手，同时在基层治理实践中，村干部必然会嵌入特定的乡村社会结构之中，构成村干部的行动场域。可见，在现实政策执行中，村干部面临的情境是复杂的、多元的，体制结构、关系要素、主体诉求相互交叉叠加在村干部的行动场域中。村干部作为农村各项事务的管理者和组织者，能够盘活村庄的经济资源、政治资源和社会资源等治理资源，通过在三者之间建立新联结点，实现治理要素的集中和整合，培育乡村发展的内生动能。转换到政策执行语境之中，村干部通过理解政策意图和合理利用政策资源，切实为村民提供公共服务和保障公共利益，推动政策目标和设置安排的整合及转换，并由此实现政策落地。乡村振兴战略的实施和村民自治的推进，给村干部政策情境带来了多样化发展。更为重要的是，当国家对乡村政策由汲取型向扶持型转变时，大量国家资源输入乡村，往往带来利益格局的变化，使得乡村社会的分化程度和利益矛盾激增。经济理性的觉醒、政治权威的增加和社会资本的介入在特定的情境中会产生冲突，村干部时常由于扮演的多重角色而陷入“角色冲突”困境中，村干部需要对新时期时刻变化着的村庄场景作出针对性调整和动态性调试。村干部的执行策略关系着国家治理目标的实现情况，厘清村干部在基层政策执行中的行动逻辑，是提升基层治理水平、实现乡村社会和谐稳定的题中之义。

现有研究对村干部的行动类型进行深入探讨，从主体维度出发，分析村干部多样化的实践模式及行动机制，揭示其在基层政策执行中的功能与效度，并结合乡村实践深入探讨其不同的行动表征。这一进路无疑从系统化、专业化的角度为阐释村干部的价值取向和行为动机提供理论视角。一是利益激励视角将村干部视为理性个体。政府权力下沉，村干部成为乡村的实际掌权者，但市场意识的影响使村干部的个人意识日益凸显，村干部利用信息不对称实现自利性目标。村庄的各项指标、项目与资源优先经由村干部处理并落实，由于个人精致利己主义的心理选择和行为动机，易出现“利己不利村”的职务行为倾向。二是权力视角借助“压力型体制”诠释村干部的政策执行。当前，国家以一种更加积极的姿态全面参与乡村现代化建设，村干部成为“由上级政府拨款支薪的职工”，引发行政消解自治的治理困境。在规则下乡、行政要求愈加规范化、任务密集化和专业化等背景下，村干部逐渐“半行政化”并出现脱离实际的“悬浮型”治理。三是关系视角将村干部视为村庄“当家人”。在政策执行的过程中，村干部不得不调整自己的角色定位。一方面，社会资本与村干部选举之间有着密不可分的联系，以村民自治为开端的村庄民主制度使得村干部更加关注村民的利益；另一方面，村干部处于彼此知根知底的熟人网络之中，人际互动的行为逻辑主要以人情、面子等传统乡土社会的地方性规范为准。

诚然，学术界关于村干部行动策略的诸多理论探讨，不仅深化对村干部职能角色与处事逻辑的了解，还有助于解构基层政策执行的现实情况。由于乡村环境具有天然的隐蔽性、分散性、流动性、复合性等特征，国家政策目标与村民现实需求存在对接间隙，加之乡村社会的变化以及村干部多元化的价值取向，需要在现有理论资源基础上进行深入探讨和进一步反思。然而，以往学者的观点多从静态层面透析村干部的职能履行，在一定程度上忽视了在乡村社会多要素交织的场域内对村干部能动性的强调，以及其面对不同压力源的规制时作出的动态行为选择。基于此，本文借助清洁取暖政策执行实践，分析政策执行下乡村社会中村干部行动策略的逻辑基础、实践模式和影响要素，以期揭示村干部行动策略的形成机制，为完善基层政策执行提供借鉴。

二、理论分析

事实上，国家在制度输入、组织建设等方面实现一致性贯彻的同时，通过村民自治制度的实际运行以及具体治理实践的地方化策略，赋予基层治理一定程度的自主运行空间，使得个体理性、村庄社会和“乡政村治”制度等3个因素共同影响着村干部的行动。可见，中国公共政策是在“有限分权”的正式执行结构与“关系主导”的非正式执行结构下执行，这两种结构时分时合，使得执行模式发生变动。具体到基层社会中，由于农村社会具有复杂性、可变性和多维性，在镇政府与村干部的委托-代理关系中，“地方性知识”的存在、信息不对称以及信息模糊性会导致逆向选择和道德风险，使政策实践面临诸多意外后果，出现政策难以落地、贯彻不畅以及执行力度不足等问题。因此，成功的政策执行需要在现有体制、资源和环境条件下，规避或约束政策相关主体的偏差行为。为避免村干部在体制缝隙中借助各种微妙而隐蔽的机制扭曲公共政策，确保村干部政策执行职能的正确实现，必须从完善政策设计、规范监督制度等方面入手，推进政策落实与政策变现。政策内容的清晰以及有效的监督对确保政策目标的实现具有重要意义，政策效能的发挥既受到政策制定影响，也受制于政策监督情况。在形成周密完备政策规划方案的基础上，加强对政策执行过程的监管，能够防止偏差行为的存在，为政策的有效执行奠定坚实基础。

其一，提高政策内容的清晰度是防止村干部出现“断章取义式”的执行方式、确保政策目标实现的前提。政策清晰度被理解为一种约束，可以为村干部划定“应该如何”的路径。全面、客观、准确地界定问题，构建科学完善的操作方案，能够增强政策的可操作性与现实性。为避免将执行过程变成一个规则选择和利益竞争的过程，可以从政策对象、操作程序维度提升政策内容清晰度。根据政策设计中的不同环节，政策目标设置、目标群体界定可综合归纳为政策对象，评估标准、实施规则指向操作程序。提升政策的清晰度关键在于降低政策对象、操作程序的模糊性，有明确的目标对象及规范化的操作流程，清晰度较高。

其二，强有力的政策监督是政策有效执行的保障，能够维护政策本身的完整性和权威性，减少政策统一性与执行权变性之间的矛盾。就当前中国农村而言，为减少政策执行过程中的随意性和变通性，通过必要的监督手段贯彻国家政策意图是顺利推进农村现代化的关键，政策监督可从执行信息和问责机制两方面考虑。若上级政府无法完全获取下级政府及政策对象的全部真实信息，监督的实效性将难以保障，执行信息获得度是政策监督的逻辑前提与动力来源。在掌握执行信息的基础上，问责机制的运用可确保村干部展现出与国家权力普适性要求相一致的政策行为。问责是对失职或不作为的执行人员实施的惩罚性激励管理，能够纠正执行过程中的偏差和错误，防止政策方案在执行中变形走样，确保政策实效。可见，政策监督的力度不仅取决于是否拥有足够用于监督决策的情境信息与是否可以打破执行官僚制造出的信息“安全阀”，还与是否建立以基层政权深度嵌入村庄为基础的非闭合型乡村关系有关，这是政策监督强化的底层逻辑。

在基层政策执行过程中，约束要素的设计会围绕政策环节的重要性以及行政体制与政策环境之间的差距进行调整，这是导致村干部不同行动策略的根本原因。基于此，运用政策内容清晰度和政策监督力度的分析框架，可区分出四种政策执行模式（图1）。

总体而言，第一，高政策内容清晰度与强监督力度组成刚性任务。政策任务主要是由基层政府按照上级党委政府的要求制定，通过高政策内容清晰度与强监督力度的刚性化方式进村，助推村干部的行为遵循，村干部根据政策要求严格贯彻执行。第二，高政策内容清晰度与弱监督力度组成柔性任务。在柔性任务中，国家将更多政策资源向基层倾斜，由于乡镇政府对辖区内的具体信息掌握不够充分，因此必须依赖村干部来完成对特定政策对象的认定。在具体政策执行中，乡村社会中村民与村干部之间的多样关系被激活，村干部往往以“情理”等一些隐而不显的内生性秩序为基准进行筛选。其中，高政策内容清晰度遏制村干部谋私利的空间，当监督力度弱时，村干部运用“关系、人情、惯例、变通、沟通”等非正式手段将资源分配给不符合资格的村民。第三，低政策内容清晰度与弱监督力度组成弹性任务。税费改革后，国家与乡村之间从“汲取型”转变为更为松散的“悬浮型”和“协调型”。对于少数乡镇政府而言，当工作经费的限制成为动员辖区内村干部阻碍时，为了应对沉重的治理负荷，乡镇政府会通过利益置换，即在工程建设上给予村干部空间，换取村干部在实现核心目标上的配合。当然，这种利益置换需要通过政策内容清晰度和监督力度在不同环节的调整形成双方之间稳定的预期。当政策规范能力不足即体现为低政策内容清晰度与弱监督力度时，村干部将利益网络建立在人际关系网络之上，通过信息控制形成挪用和俘获政策资源的稳定链条。第四，低政策内容清晰度与强监督力度组成创新任务。在此类政策中，立足国家乡村振兴战略和资源输入，国家以提高农村治理效能为抓手，试图借助基层能动性的发挥实现特定的政策目标。具体的政策实现路径需要各地依据实际将政策理念向村庄治理行动转化，此时国家通过低政策内容清晰度与强监督力度刺激基层的创造力，政策实效与村干部个人素质有关。若村干部目标化与责任化的特征不显著，则执行策略突出痕迹化，以形式主义化解考核压力。

三、案例呈现

（一）调研村基本情况

本文经验材料来源于2021年在山西省A市X村的调研，调研方式主要是半结构式访谈和参与观察，通过实地观察及对当地镇工作人员、村干部、村庄能人精英、普通村民等访谈资料，深入了解政策推进中的组织体系、运行机制与实践做法。调研地X村位于山西省A市西北部，全村土地面积273.2公顷，耕地面积190.27公顷，该村共计375户1279人，实际居住280户，其中劳动力672人，主要种植小麦、玉米等粮食作物，养殖也是其主要经济来源。为改善大气环境，山西省大力实施清洁取暖改造，自此以“煤改气”和“煤改电”为主线清洁取暖改革在当地渐次展开。A市属于山西省大气污染程度严重地区，且作为第二批中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点城市，在全市开展冬季清洁取暖改造工作。

调研地选择主要基于以下两点原因。一是由于清洁取暖政策囊括不同的政策要素、多元政策利益相关者及复杂的互动机制，为了提升政策的适用性，政策也在因时、因地调整，清洁取暖政策的推进研究具有典型性。二是X村采取散烧煤取暖的居民较多，取暖需求与经济状况的矛盾突出，村干部在执行政策和维护村民利益之间有一定的灵活性和自主性，在政策执行过程中能动地开展政策实践，为研究提供更为全面、丰富的实践经验。

在省级政府统筹规划与县级政府具体部署下，X村2020年作为所在镇的第三批（即最后一批）开始实施清洁取暖改造，主要采取“煤改气”方式取代以往的散烧煤取暖，从而改善大气质量。X村清洁取暖政策的具体实践过程可分为目标确定阶段、补贴落实阶段和工程建设阶段等3个阶段。其中，目标确定阶段为3月，镇政府签订2020年度按时完工承诺书，在完成确村确户工作的基础上，重新设定政策目标，要求除了不具备安装条件的家庭之外，清洁取暖改造应当全覆盖，基本上囊括全村280户家庭。4月开始，X村进入工程建设阶段，根据镇政府要求，村干部进行招标，确定施工队伍，完成“煤改清洁能源”所需的路面开挖、管道施工、铺设管网、管沟回填、壁挂炉安装等各项工作。此阶段政策的空间弹性较大。同时，补贴落实阶段也紧锣密鼓开展，该村村干部针对农民家庭的改造情况，对符合政策条件的村民进行补贴。考虑到清洁取暖政策已设定明确的政策目标和较为明晰的政策操作流程，且该村为清洁取暖的最后一批，更多强调村干部按照既有的规则和流程高效完成任务，创新探索的空间较小，创新任务的特征并不显著。因此，深入挖掘刚性任务、柔性任务、弹性任务相对应的案例阶段，探究不同政策属性安排下村干部行动策略的差异，以此全面和生动地呈现清洁取暖政策执行中村干部的行动逻辑。

（二）X村清洁取暖政策的实施情况

首先，政策核心目标得以实现。为确保政策目标实现，根据市委、市政府下达的全县清洁取暖全部清零要求，2020年初，县政府加快推进清洁取暖改造进程，召开清洁取暖工程动员会，要求各有关乡镇签订按时完工承诺书。同时，各县政府加强组织督导，通过召开工程现场观摩推进会，全力推进清洁取暖改造工程实施。X村所在镇作为清洁供暖改造的实施主体，为完成改造目标，借助下放指标，对清洁取暖政策的目标、内容、进度等各方面进行细化，将压力下压至村干部。清洁取暖政策的执行效果以指标为准，同时镇政府将改造效果作为考核村干部的重要标准，加大了村干部的执行压力。4月起，X村全面展开清洁取暖改造工程，管网建设、壁挂炉安装同时开始、同步推进。至5月末，该村大部分住户已完成煤改气改造，清洁取暖政策指标得以完成。

其次，配套支持政策的操作偏差。清洁取暖政策不仅包括煤改气改造工程的推进，还包括各类补贴政策。该村清洁取暖补贴方式主要包括清洁取暖设备购买补贴和锅炉补贴。一方面，清洁取暖设备购买补贴的政策规定，在清洁取暖政策推进中，农民可以以低于市场价格购买清洁取暖改造的相应设备。另一方面，锅炉补贴规定对本次新接入天然气并实施独立采暖、已接入天然气本次实施独立采暖改造和已接入天然气并实施独立采暖改造三类情况用户，推行燃煤锅炉清洁能源替代改造补贴，按照每实施1户给予1000元的取缔收缴原燃煤锅炉补贴。然而，补贴性政策的实际政策对象却出现“例外”现象，在补贴政策只针对原先拥有燃煤锅炉用户的情况下，存在不具备补贴资格的村民也获得锅炉补贴的现象，滥用补贴、虚报冒领等行为屡见不鲜，出现“精准政策的不精准执行”。

最后，工程建设的私利化。农村公共建设类项目推进过程中存在公共利益与个体利益的分歧，项目建设、招标方式等存在“外部性”。项目进驻后，如何提升公共利益是关键。在清洁取暖政策中，县政府规定对于2020年新实施村改造的住户，新接入天然气并实施独立采暖、已接入天然气本次实施独立采暖改造和已接入天然气并实施独立采暖改造的用户，均按照每实施1户给予5000元的工程建设补贴与100元的燃煤锅炉拆卸补贴，由各乡镇、村在信息汇总的基础上自主用于拆除施工。为调动村干部积极性，镇政府通过将管网建设权下放，为村干部提供宽松的操作空间，以避开执行过程中可能出现的消极响应问题，由此在村干部与工程建设之间搭建一条直接通道，村干部可实现项目资源有效控制。村干部全权负责工程建设，组织施工队的招标工作，工程建设的投资预算也由村干部自行申报。工程项目推进过程易出现内部操作和违规行为，村干部和工程承包方之间存在利益连带和物质利益交换的现象，从而消解公共政策的调节和分配功能。随着村干部对工程项目直接干预程度的提高，项目推进中不可避免地出现过程脱嵌。

四、不同约束要素下的村干部行动逻辑

（一）政策目标实现：对标硬性任务积极推进

在基层政策执行过程中，目标分解、工作排名、考核、问责等一系列政策推动机制是推动政策落地的关键路径。相对于镇政府的强势要求，作为执行主体之一的村干部更多处于被动接受的地位，政治压力的增大使X村村干部行为无法偏离镇政府的政策意图，扮演着配合服从、单方接受的角色。结合政策内容清晰度和政策监督力度等指标，发现目标确定阶段呈现出“高清晰度-强监督”的政策属性。总之，X村村干部的政策执行情境体现在以下两方面。

一是政策内容清晰度高。政策内容清晰是为了确保正确选取政策对象、规范操作程序而设置的一系列标准化要求。执行初期，镇政府明确改造对象是除了住房环境差、不具备改造条件外的所有农村家庭。镇政府通过层层传导压力，以明责任、有进度、见实效的举措抓落实，将改造户数作为不能触碰的“红线”向下传达，确保改造依策施行。镇政府工作人员说：“最开始要求180户人家安装天然气就可以了，但是疫情过去之后，县政府提高要求，要求除了未达到安装条件的家庭，要在村里实现全覆盖。”（访谈记录：20210114ZY）在此基础上，镇政府廓清政策思路，在较为明确的目标时限要求下，村干部必须积极推进村庄内的清洁取暖改造工作，成为行政命令执行链条上的抽象“组织人”。X村村书记表示：“我们村一共有375户，实际上只有330多个院子，最少要求280多户安装天然气，镇里要求我们在雨季到来之前完成大部分工作，我们也只能按照镇里的要求走。”（访谈记录：20210322MXN)

规范的程序性操作是明确政策流程、落实清洁取暖改造的重要载体，也是国家对村干部执行政策的规制，村干部执行政策的进程要符合镇政府细化的任务节点。首先，政策开始之前，镇政府将清洁取暖工程改造环节细化为4个阶段，并明确每个阶段的时间节点，要求村干部签署完工承诺书，政策阶段任务十分清晰。同时，镇政府设定政策指标与限制期限，并实行镇干部包村包片、村组干部包巷包户到人的包联台账机制。以包村干部为载体的基层政权深度嵌入使村干部实际上成为正式或半正式的行政人员，在包村干部的指导下，村干部政策执行程序的规范性得以保障，这是政策目标得到真实性执行的关键。

二是政策监督力度强。强有力的政策监督措施有利于政策执行纠偏。通过及时有效地获取信息，降低政策执行的模糊属性，能够提升监督效能。镇政府以实行包村干部与村庄之间一对一责任制的强制手段，对村干部的工作进行指导、支持和督促，及时获取执行信息，并对村干部进行纠偏。X村村主任表示：“我们和包村干部建立微信群，他每天下午来了解情况，五点之前我们要在群里汇报安装进度、收费情况和入户情况，大队长汇报给我，我再汇报给镇里的干部，每天一报。”（访谈记录：20210321LJJ）此外，县清洁取暖工程领导组加强督导带动镇党委和镇政府的临时抽检。主要领导的巡视、临时检查提高镇政府在执行信息方面的掌握力，使村干部提高认识并严格执行，以确保基层政策执行合规化。

在掌握执行信息情况下，镇政府对执行结果的重视进一步提高，强化结果运用，对责任不落实、执行不到位、未按期完成政策指标的村干部从严问责追责。正是借助强有力考核问责机制，以高频率、高强度、多形式的监督模式，确保村干部开展强有力的政策执行行动，以完成或者超额完成政策任务，村干部缺乏进一步灵活调整政策的空间。X村村书记直白地说：“镇里也给我们定了惩罚，村里只要有30户不愿意安装的话，我们就要被免职。”（访谈记录：20210323MXN）从X村清洁取暖政策实践可以看出，当地以镇政府为主导，通过不断地强化目标、规范程序、获取信息、频繁地突击检查等手段，X村村干部面临“摘帽”的刚性压力，只能积极承担清洁取暖改造责任以实现或者超额实现政策目标。

（二）专项支持政策：结成柔性任务中的隐性“同盟”

为了落实清洁取暖政策，国家明确提出符合要求的农民家庭可享受相应优惠政策及补助。一方面，在政策清晰度上，为减少村干部权力操作空间，国家明确补助标准和补贴对象以纠偏走样的政策执行，政策规定拥有原燃煤锅炉的农户若拆除锅炉可获得相应的国家补贴。有针对性地细化程序操作可以避免政策资源被精英俘获，政策宣传时，镇政府指导村干部将政策告知书发放至村内每家农户。在认证程序上，镇政府要求对清洁取暖用户的村庄、户主、燃煤锅炉等信息进行登记汇总，并经乡镇、村委会、户主三方签字确认，在公开场合进行公示后，将补贴资金直接拨付给农户，以便接受监督。从实施程序来看，步骤较为具体，内容也十分明确，限制了村干部滥用资源的可能性，体现出执行的规范性。另一方面，在政策监督中，镇政府缺乏足够的人力和物力识别农户，只能依赖村干部进行资格认定，也就无法运用问责机制，人情关系的渗透将使村干部采取非正式的柔性治理方式执行政策。有限制条件的补贴政策在村干部的操作下成为村民置换自身利益的途径，使得一些不符合条件的村民通过购买废弃的锅炉以获得政策补贴。正如X村村民委员私下所讲：“不是有一个锅炉补贴的政策有1000元嘛，村里很多人去收垃圾的地方买旧的来上交，现在我们可以直接交到村里200元就可以拿到这个补贴，这是我们的土政策。”（访谈记录：20210803MXS）由此可以看出，在“熟人”构成的关系社会中，村干部灵活调整政策的空间，对村民的策略性行为进行“隐瞒”，这种隐形关系会在无形中软化政策执行的规范性。

面对这种高政策清晰度和低政策监督力度的约束情境，村庄相对稳定的边界、社会关系、人情规则塑造了地方内生性的价值规范体系以及相应的治理秩序，各类非正式的治理需求附着在关系上形成各种策略性行为。村干部为提高村民的配合度，利用政策空间和自主权在清洁取暖执行中进行政策变通，利用“在场”优势，与村民结成“合作”关系，“协助”村民获取政策补贴，利用信息不对称和信息模糊性使补贴政策偏离设计初衷。可见，在专项支持政策中，村干部借助镇政府赋予的一定程度自由裁量权，通过与村民结成同盟的方式相对缓和较为严格的政策目标，以相机处理减少村民的抵触情绪与冲突摩擦。“资源下乡”中形成隐形同盟的关键在于，村干部将政策资源转化为村庄内部事务重塑与村民的利益关联以激活其配合的积极性，在此过程中对关键性节点进行柔性处理以满足村民的特殊诉求。然而，政策资源分配权的差异使得村民对政策资源的追求实质上受到村干部的影响，村干部在政策资源的占有、使用和分配等方面的重要作用造成村民的政策性资源依赖。

（三）工程“属地包干”：激活弹性任务实现流程再造

为了节约管理成本、更好地实现政策目标，在正式权威和资源不足的背景下，唯有将硬任务与软资源捆绑，才能撬动作为非体制成员的村干部，将国家的政策话语体系转换为本地叙事。政策内容清晰度作为保障性机制，唯有政策目标明确、流程操作规范时才能启动。然而，镇政府为在正式行政编制范围外吸纳村庄精英、嵌入执行网络以维持政策，并未为工程建设预设框架和设置既定选择。整体而言，镇政府有以下两种方式“制造”政策内容的模糊性，创造“机会之窗”。一是政策执行对象不明确。工程建设补贴虽然明确具体用途，但工程建设是包含一系列执行环节的操作过程，资金使用规范并未得到明确。二是在实施程序上，村干部获得管网建设工程的决定权，镇政府对于具体的招标过程、招标对象并未设置明确的限制，给予村干部足够的操作空间。村干部与村庄内的非体制性精英形成一个较为稳定的、相互联结的、系统的利益联盟，从而在工程建设阶段操纵利益分配。通过“机会之窗”，村干部可以将其利益和诉求以制度化方式传递到工程建设中。

为确保工程建设符合要求，政策要求镇政府根据项目结果，启动问责机制并实施奖惩。然而，在清洁取暖改造完成后，镇政府未能采取相应措施掌握执行信息，因此问责机制未启动。X村的招标过程并未向村民公开，工程项目的招标过程不透明。同时，项目验收作为有效监管的重要手段之一并未得到严格实施。镇政府要求在工程全部完工后，由项目所在地村委会进行竣工验收。村干部作为组织者主导工程建设，现有的评估体系又进一步强化信息传递屏障，信息“悬浮”无法支撑镇政府的政策监督，村干部私利膨胀成为结构性张力下的可能选项。此外，由于强压力、弱资源的困境，镇政府将更多的注意力投向清洁取暖改造进度，工程建设的问责机制并未启动，村干部的自主性在此环节得到扩充。低政策内容清晰度与虚置的监督机制为村干部摄取政策资源提供潜在操作空间，客观上刺激村干部在政策给予的范围内争取自己的利益。

对于X村村干部而言，由村干部主导推进工程建设不仅意味着政治信任、权力下放等激励，更是在此过程中获得正式规则之外的行动空间。村干部通过清洁取暖的工程建设，借助信息内部共享与信息不对称以追求自我利益，与亲缘人员达成共赢的合谋联盟，通过形式上的招标流程，在缔结的利益链中获取灰色收入，这种看似正规的形式将村干部及其亲缘的不正当谋利变得正当化、隐蔽化。X村有村民透露：“村里的一些政策补贴根本就没到我们手里，那些村干部早就决定好这些东西怎么分，分给谁。这次煤改气也是，不是要挖管道嘛，要有土建队来挖，本来是要招标的嘛，他们自己弄了一个工程队，自己选自己。”（访谈记录：20210804MTG）乡村社会围绕政策资源形成的这种利益场，不仅侵蚀政策的内在价值，造成公共资源的浪费，也损害乡村社会的公共性，危害村庄的治理效能。

逻辑上看，村干部的每一种政策执行策略均对应一种政策属性，不同类型的行动策略看似“不相往来”。即使是单个政策的执行，由于不同政策阶段的约束力度不同，也要被纳入多次博弈的结果之中，使不同的行动策略间存在很强的关联性，村干部会依据情境进行动态调整。依托“政策内容清晰度-政策监督力度”分析框架，考察X村清洁取暖政策执行过程中村干部的行动逻辑，发现不同的政策执行策略能够共存于同一政策周期内。村干部的行动受到政策约束的影响，但无论是政策内容的完善还是上级的督查施压都存在限度。这种限度不仅约束违规行为，也为村干部的投机行为留有空间。正是这样的政策属性结构，使得村干部不同的行动策略得以在政策执行过程中进行切换，形成不同政策阶段下行动策略的转变（图2）。

五、结论与讨论

以政策属性为切入点，深入剖析清洁取暖政策执行中X村村干部行动逻辑，借助政策内容清晰度与政策监督力度，构建一个用以分析村干部在不同政策环节下执行模式的框架。通过对清洁取暖政策在乡村社会落地实践分析发现，村干部的行动策略之所以能够产生，其存在和发展的逻辑机理在于政策内容清晰度和政策监督力度不均衡配置是差异化行动策略外在的约束环境。值得注意的是，由于组织架构与乡村治理结构之间的内在张力，约束要素是演变着的，即使是同一政策执行周期内，政策的内容清晰度属性与监督属性也不会一直保持在同一水准，会随情境发生变动，对应两种属性排列组合而成的政策执行模式随之发生动态转换。这种不均衡配置叠加不同程度的行政压力、关系取向下的乡村社会逻辑、日益凸显的村干部自利意识产生村干部差异化的行动策略，而村干部的多重角色定位是其在政策不同阶段表现出差异化策略的深层原因，这在清洁取暖政策执行中得到充分体现。

村干部策略性的执行行动不仅影响政策效能，还导致自身的合法性危机日益加深，其实体性价值的消减带来角色异化。因此，应构建合理的治理机制，提升政策设计水平，设置合理的监督程序。政策制定的科学性越高，越能发挥不同规则的积极性，通过激活乡村主体积极性，将村干部的独角戏变为村干部与镇政府之间、与民众之间共同参与的群像，在公共政策领域搭建起体现责任与公平规则框架。借助思维及结构要素的优化，实现政策公共性的最大化，可能会破解这一难题。